中国教科院课题组：坚持依法治教
原创 课题组 中国教科院 2022-11-30 09:17 发表于北京
党的二十大报告指出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在领导全面依法治国，建设法治中国的伟大实践中，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上，深刻回答了新时代为什么要实现全面依法治国，怎样实行全面依法治国等重大问题，提出了一系列全面依法治国新理念新思想新战略，创新了习近平法治思想。在此背景下，教育系统应当深入学习贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述，“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。这对于推进教育系统依法治教进程、加强学校依法治校能力、提高教育工作者依法执教意识具有重大意义。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的内容概要
习近平总书记指出，“法治是一种基本思维方式和工作方式”。教育法治建设是教育治理现代化的必然要求。教育法治建设既有国家各项事业治理的一般性，也有教育事业自身的独特性。其一般性以习近平法治思想为指导，其独特性以习近平总书记关于教育的重要论述为指引。
（一）立法推进教育发展
习近平总书记高度重视立法之于法治的重要作用。2013 年 2 月 23 日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。高质量的教育立法是推动教育法治建设的基础和保障。
保障教育公平正义和公民受教育权是教育立法的要旨。2013 年，习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上提出，“努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让 13 亿人民享有更好更公平的教育”，宣告了“让全体人民共享发展，保障每个孩子享有更好更公平的教育机会”是教育法治建设的努力方向。这些思想和观点在《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）等教育法律的修订和《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）法律的起草中都发挥了重要的引领作用。
教育良法善治是“两个大计”的内在要求和重要体现。2014 年 9 月 5 日，在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上，习近平总书记指出，“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据”。2018 年 9月 10 日，习近平总书记在全国教育大会上提出了“教育是国之大计、党之大计”的重要论断。2020 年 11 月 16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上要求，要“加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。教育作为“两个大计”，就是国家治理和人民需要的重大民生，必须以人民为中心，科学立法，不断提高立法质量，完善立法体系，保障教育改革公平、有序、规范。
习近平总书记关于“国之大计、党之大计”的重要论断是指引教育立法的重要依据。这在 2021 年修订的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中表现得非常充分，其将习近平总书记对教育的指导思想、作用、方针、内容等方面的指示在教育立法中深入贯彻。例如，第三条修订为，“国家坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，明确提出了教育事业在政治上必须坚持党的领导，在意识形态上必须坚持社会主义。第四条增加“对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义”。第五条增加“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，将习近平总书记“培养什么样的人”的重要指示纳入了教育立法。《教育法》的修订，系统回答了高质量的教育立法的意涵，即必须体现坚持党的领导，必须把坚持社会主义意识形态作为根本特征，必须彰显“两个大计”，必须以“伟大复兴”为使命，必须实施五育并举，必须传承先进文化。
（二）依法行政推进教育治理
习近平总书记高度重视教育治理工作，强调深化教育体制改革，转变政府职能的作用。2013 年 11 月 12 日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求教育领域“深入推进管办评分离”。习近平总书记在全国教育大会上强调，“坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍。破除体制机制障碍，需要依法明确政府责权，克服政府只能错位、越位现象，推动管办评分离，加快放管服改革。
习近平总书记将权责清晰、公开透明作为依法行政的程序性要求。2015 年 1 月 13日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出了“要推行权力清单制度”。同年，他在《求是》撰文指出，“要全面推进政务公开”。教育部门依法行政是一项全局性、复杂性、系统性的治理改革，更需厘清权责、公开透明。
教育依法行政是国家治理现代化的构成要素。习近平总书记在全国教育大会上要求，“深化办学体制和教育管理改革，推进教育领域治理能力和水平现代化”。2019年，党的十九届四中全会发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。教育依法行政是深化教育管理改革的关键，是中国特色社会主义法治政府的题中之义和重要组成之一。
（三）依法治校坚持中国特色
依法治校是教育法治建设的重要内容，学校法治建设程度，体现着教育系统依法治教的水平，也体现着教育系统推进治理体系与治理能力现代化的进程。
坚持党的领导和社会主义办学方向是依法治校的重要核心。习近平总书记指出，“党的领导和社会主义法治是一致的”。党的领导是引领中国特色社会主义教育事业不断前进的最大政治优势。2016 年 12 月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调，确保高等学校始终成为“坚持党的领导的坚强阵地”、“党委要保证高校正确办学方向……保证高校始终成为培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地”。2017 年 5月 3 日，在中国政法大学考察时，习近平总书记再一次提到，“高校党委要履行好管党治党、办学治校的主体责任”。2018 年 5 月，习近平总书记在北京大学师生座谈会上强调，“我国社会主义教育就是要培养社会主义建设者和接班人”。在全国教育大会上，习近平总书记再次强调，“加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证”。我们的学校是党领导下的学校，学校法治建设必须坚持党在学校治理中的领导核心地位和办学治校的主体责任，必须坚持社会主义办学方向，这不仅是我国学校依法治理的特色所在，更是国家教育权在依法治校中发挥作用的法理基础。
习近平总书记特别重视依法保障学校的办学主体地位。他在全国教育大会上强调，“学校是办学主体，要尽可能把资源配置、经费使用、考评管理等放给学校，保证学校事情学校办”，“坚持依法治教、依法办学、依法治校，完善办学制度，强化从严治校机制，不断健全教育管理制度体系”。学校在办学活动中处于主体地位，享有相应的权利和义务。依法营造良好的内外部制度环境，保障学校主体地位和教育权利，为学校自主办学松绑，有利于推动依法治校不断深化。
在学校治理现代化体系中，习近平总书记特别强调政府要为师生权益“托底”。他在全国教育大会上指出，“各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护老师和学校应有的尊严，保护学生生命安全”。“托底”体现了以人民为中心、多部门齐抓共治的治理理念，凸显了社会主义特色和优越性。
习近平总书记特别指出，办学治校要统筹好“中国特色”与“世界一流”的关系。2021年 4 月 19 日，在清华大学 110 周年校庆来临之际，习近平总书记考察时谈到，“我们要建设的世界一流大学是中国特色社会主义的一流大学”。2022 年 4 月 25 日，习近平总书记在考察中国人民大学时指出，“要扎根中国大地，走出一条建设中国特色、世界一流大学的新路”。中国特色为一流办学赋予了新时代的治理新意。
（四）法治教育从娃娃抓起
法治教育不仅决定了依法治教水平和师生法治素养，对国家的法治建设水平也产生着深远的影响。
习近平总书记非常重视青少年的法治教育。2014 年 10 月 23 日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求， “把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。2015年，习近平总书记在《求是》撰文指出，“要坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”，青少年法治教育应当“由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识”。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出，“普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养”。从娃娃抓起，遵循教育的基本规律和青少年认知规律，注重实效，将法治教育融于课程、融于生活、融于品格培养，是新时代青少年法治教育的重要要求。
青少年法治教育必须与社会主义核心价值观紧密结合。法治是社会层面的价值要求，也是社会主义核心价值观的内涵之一。“深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育”，用法治推动核心价值观建设，让社会主义核心价值观成为全民的信仰，是新时代依法治国和以德治国相结合的必然要求。
习近平总书记非常重视法治教育对提升社会治理法治化的基础作用。2020 年，他在《求是》撰文指出，“要加大全民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念……夯实依法治国社会基础”。2022 年10 月 16 日，他在中国共产党第二十次全国代表大会上指出，“深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”，深刻阐释了法治教育对于依法治国的基础作用和法治价值。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的核心要义
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述，系统地阐述了全面依法治国在教育领域的具体体现和要求，并根据教育领域特点提出教育法治新思维、新理念、新理论。深刻把握习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的核心要义，对维护人民受教育权益、全面推进依法治教具有重大的战略指导意义。
（一）从教育法制到教育法治，为教育法治建设提供了新的战略布局
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治工作。2014 年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面依法治国的发展战略。全面推进依法治教是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重大政治任务。在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述中，充分体现了从“法制”到“法治”的转变。卢梭（Rousseau，J. J.）说：“一切法律中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心。”与“法制”相比较，“法治”不仅仅强调有完善的法律制度，更强调法律制度的科学性和实效性。世界各国发展教育的一个重要经验，就是通过法律这一高度专门化的社会组织手段来实现对大规模教育事业的调控，以促进教育事业的发展。改革开放以来，曾有过人治与法治、德治与法治的讨论，这对逐渐认清法律对于人类社会和教育事业发展有着重要意义。法制与法治的概念之争在 20 世纪 90 年代引起广泛关注和探讨，并随着《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的修改和法治理论的不断深化而更加明确。近些年，从法制到法治的理念转型对于教育法治建设产生了重大影响。例如，在教育部 2016 年发布的《青少年法治教育大纲》和 2022 年发布的《中小学法治副校长聘任与管理办法》中，“法治”已经取代以往常用的“法制”。虽是一字之差，对于教育法治建设的影响却是巨大的。
“法治”的理念强调教育立法对于教育改革发展的促进作用。习近平总书记指出：“改革和法治是两个轮子，这就是全面深化改革和全面依法治国的辩证关系。”党的十八大以来，我国教育取得了长足进展，教育立法在其中发挥了至关重要的作用。“我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法。”在教育领域的改革推进到一定阶段的时候，必须通过立法的形式对其加以确认和保障。国家连续实施三期学前教育行动计划，推动学前教育取得快速发展，有效缓解了“入园难、入园贵”等问题。在此基础上，全国人民代表大会将《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）列入2022 年的立法工作计划，将学前教育发展的经验以立法的形式予以确认和保障。
“法治”理念重视利用法治思维和法治方法破解教育改革发展中的难题。习近平总书记提出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推动改革”。无论行政机关还是各级各类学校，都必须按照法律规定的规则开展工作，实现从“人治到法治”的转变。以往在中小学校，教师和家长在教育惩戒的实施上很容易产生争议和误解。为了解决中小学教师不敢管、不愿管的问题，教育部在 2020 年正式出台《中小学教育惩戒规则（试行）》，以部门规章的形式对教育惩戒行为进行规范，确保了正常的教育教学秩序和多方利益主体的权利。
“ 法治 ”理念关注教育法律的实施效果。换言之，法律主体的权利不仅仅要得到法律的确认，更要得到法律的保护，从而实现从“教育法制”到“教育法治”的实质性转变。这种转变更加强调理念和概念的变换——不再是单纯的法律规范的制定，而是在权利本位与程序正义的法治理念指导下，注重对基础权利的保障，强化对管理权力的制约，强调程序正义与公平，并逐步发挥司法的力量，从单纯立法走向法的治理。为了保护教育系统各方主体的合法权益，维护教育系统的安全稳定，就必须发挥救济程序的程序正义作用。教育部陆续出台了《未成年人学校保护规定》、《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》，为基层学校提升依法治校效果提供了保障，推进了教育系统“养成自觉守法的意识，形成遇事找法的习惯，培养解决问题靠法的意识和能力。”
（二）从教育权力到教育权利，为教育法治建设提供了新的价值导向
习近平总书记指出，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。权利保障是习近平法治思想的重要组成部分，也是习近平法治思想的核心价值取向。在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述中，充分地体现了“教育权力”向“教育权利”转化的趋势，其具体表现在科学立法保障权利、依法行政保障权利、公正司法保障权利、正确处理权利与义务的关系等诸多方面。
“权力”和“权利”的探讨主要集中在政治学和法学领域，历经从传统的权力理论到现代权利理论的演变。权力与权利的关系反映了政治国家与公民社会以利益为联系纽带的对立统一关系。法律以权力为本位或以义务为重心，归根到底是由时代的法律精神和法律的价值取向所决定的。权力更多带有“公法”的属性，而“权利”则更多带有“私法”的属性，对于“权力”而言，法无授权不可为，而对于“权利”来说，法无禁止即可为。自1980 年《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁布以来，我国的教育立法带有明显的“行政管理法”的特征，这也正是一些法学学者试图将教育法归入行政法的原因之一。而行政法所调整的行政法律关系，更多地体现在行政主体与行政相对人之间的关系，这种管理带有管理者和被管理者的不对等性，这就使得我国以往的教育立法具有明显“权力”特征，即法律关系双方主体在“平等下的不平等性”。
近些年，教育立法越来越显示出以“受教育权”为核心的“权利”保护特征。公民受教育权是教育法律权利体系的核心，受教育权的实现是教育法律追求的终极目标。虽然受教育权的内涵和外延随着教育环境的变迁和人们认识的演进不断调整，但是国家教育权、家庭教育权和社会教育权等始终无法撼动受教育权的核心地位。在教育法律体系中，所有制度设计的最终指向是如何更好地保障公民受教育权的实现。国家教育权、家庭教育权和社会教育权的行使，最终目的是为了公民受教育权的实现。公民受教育权的实现更多显示为平等法律主体间法律关系，即以“权利”以及与“权利”相对应的义务为主要法律内容的。
教育权利要以人民受教育权保护为核心。习近平总书记强调，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。在《宪法》第 46 条已做出明确规定，即中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。在由中国共产党领导的社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民。国家权力的目的和价值都体现在为人民的权利服务之中。接受公平有质量的教育是当前人民群众最为关心的利益诉求之一。办人民满意的教育，应不断满足人民群众对更好教育的期待，实现个体全面而自由的发展。
教育权利要以人民平等受教育权为重点。习近平总书记指出，“教育公平是社会公平的重要基础”。共同富裕的新阶段对教育公平正义的需求比任何时候都要更高。党的十八大以来，通过推进义务教育均衡发展、实施教育评价改革、完善学生资助政策体系、修订《残疾人教育条例》等一系列举措力求实现起点公平、过程公平、结果公平，使教育发展成果更公平地惠及全体人民。习近平总书记特别重视农村、贫困地区学生受教育权的保障，“让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务”，通过平等的受教育机会的保障，帮助弱势群体提升至中等收入群体，扩大中等收入群体规模，实现人人成才、共同富裕的伟大奋斗目标。
教育权利要以提供受教育的选择权为导向。习近平总书记指出，“人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼有更好的教育”。如何满足不同群体的受教育需求，满足不同层次家庭的需求，不同孩子学习兴趣的需求，这是新时代教育的重要问题。由于不同社会发展阶段教育发展水平以及基本价值理念存在差异，受教育权的内涵、范围、意义都有很大不同。现阶段，应让受教育权成为有选择的权利。随着数字化、智能化教育的新趋向和多样化、个性化教育的新要求，在教育立法领域对受教育权的防御性功能即受教育权的选择性上还应进一步丰富和补充。
（三）从教育管理到教育治理，为教育法治建设提供了新的实施路径
在党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求后，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将国家治理作为治国理政的重要手段。党的二十大报告再次强调，推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。国家治理体系和治理能力现代化，是一种全新的政治理念，表明中国共产党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新。习近平总书记将教育系统治理体系和治理能力现代化建设纳入了法治化的轨道，并促进了教育行政“管理”向“治理”的转化。
从“管理”走向“治理”是中国教育行政变革的主要趋势。教育治理是国家治理在教育系统的具体化过程，完善教育治理体系是加快推进建设现代教育体系的必然要求。通过建立、调整、平衡与教育相关的各种关系和各方主体利益，明确教育法律关系，健全教育治理体系。实现教育现代化，教育治理要率先现代化。要建设现代教育体系，其治理能力和治理体系首先要现代化。加快率先实现教育现代化，就要以法治思维和法治方式推动教育改革发展，自觉适应教育改革发展的新形势新需求，不断构建与完善系统完备、层次合理、科学规范、运行高效的教育法治体系。
在教育法治的视野中，教育治理体系和治理能力现代化主要意味着教育领域多元教育主体之间法律关系的重构，即在“多元共治”的基础上建构学校外部与学校内部的各种法律关系。从宏观上讲，是学校等教育教学组织与学校外部法律主体的法律关系重构；从微观上讲，是学校内部各个法律主体之间的法律关系重构。一方面，学校、政府和社会关系的协调是整个治理内容的主轴。如何在政府、学校、社会三个主体之间建立适当的教育法律关系，使得政府举办教育、学校实施教育、社会支持教育的作用能够充分实现，是教育内外关系需要解决的重要问题。另一方面，学校内部需要分权共治，即多元主体对于学校内部事务的共同治理和民主管理。具体而言，就是学校内部管理组织与学生、家长、教师、社区、社会组织、专家教授等共同参与学校的内部治理，决定学校的内部事务、维护学校的内部运行。近几年颁布的《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》等都是完善学校内部治理机构，促进学校内部治理效能提升的重要措施。
（四）从实体正义到程序正义，为教育法治建设提供了新的范式内涵
习近平总书记在强调坚持加强实体法治建设的同时，科学地阐述了程序正义对社会主义法治建设的重大意义。习近平总书记指出，“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行；全面推进科学立法、严格执法、公正司法”。这一论述明确了法治建设的新要求，强调程序法治与实体法治同等重要，为教育系统协同推进实体法治和程序法治建设提供了重要指引，要求在教育法律的制定和实施过程中都须贯彻和遵循公平正义的法治原则。
从《宪法》到《教育法》，我国法律对于公民的受教育权等教育权利进行了系统规定，为公民受教育权保护提供了实体性的法律依据。法治渠道不畅通，不利于形成稳定有序的教育管理秩序，也不利于教师、学生等合法权益的保障。近些年，程序正义在教育立法、教育司法和依法治教实践中的重要性越发凸显，它既是“好的法律”的必备特征，也是让法律“得到普遍遵守”的前提之一。实体正义和程序正义对于教育法治建设来说，都是至关重要的，实体正义为公民提供了权利来源，而程序正义则为公民提供了实体正义的实现途径，在一定程度上解决了“维权没有路径”、“教育法律不长牙齿”等问题。
程序正义体现在教育系统完善权利的救济程序。无救济无权利，如果法律体系缺乏对于权利的救济保障，权利人的权利就无法得到现实的实现，权利的保护等同于“无基之楼、无米之炊”。2019 年，教育部等五部门颁布的《关于完善学校安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》就体现了程序正义，为各方利益主体提供了权利保护的渠道。其不仅仅针对“校闹”的表现和法律责任进行了规定，还提出了透明、多元、通畅、有效的学校安全事故救济程序，为当事人维护权利提供了程序性的保障。
程序正义体现在教育系统完善法律的责任体系。仅仅具有权利性规定，而缺乏惩罚性的规定，也是导致权利无法得到实现的原因之一。教育法律长期以来被人们称之为“软法”，很大的原因在于教育立法对于法律责任部分缺乏硬性的规定。在 2015 年《教育法》的修订中，大幅度增加了教育法律责任部分的内容，将违反教育法所应承担的法律责任进行了详细规定。2021 年《教育法》的修订中，又将考试舞弊等违法行为的法律责任进行了明确和细化。这些举措使《教育法》“长出了牙齿”，让违法者的违法成本增加，保证了教育法律的权威性与严肃性。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的实践成就
在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的指引下，我国教育法治建设迈上新台阶，取得重大历史性成就，实现了从“法制”到“法治”的观念转变和实践转型，从“唯立法论”到法的综合治理，从注重法制健全到更加注重人权保障，从法律工具主义到法律内在价值的彰显。
（一）教育法律体系更加完备
改革开放特别是党的十八大以来，根据教育发展的需求，我国在《宪法》统领下不断推进教育立法，陆续颁布了综合性的《教育法》，规范专门教育领域的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）、《职业教育法》、《高等教育法》、《学位条例》和《民办教育促进法》，以及规范教师主体权利义务关系的《中华人民共和国教师法》和规范国家通用语言文字适用、管理和监督的《国家通用语言文字法》等 8 部教育法律。①还制定或修改了《中华人民共和国未成年人保护法》、《家庭教育促进法》等与教育密切相关的法律，以及一系列教育行政法规、部门规章和地方性教育法规规章，逐渐形成更加完备的中国特色教育法律法规体系。
第一，立法内容更加丰富，涉及各级各类教育和教育的各个领域。从教育类别看，教育立法已经覆盖各级各类教育，《学前教育法》已纳入立法规划，2021 年制定颁布了《家庭教育促进法》。目前，除了中等教育中的普通高中类型外，都已经建立了明确的法律规范。从教育领域看，教育立法覆盖教育的各个方面，制定一系列涵盖学校管理、学校安全、招生考试、学生和教师利益维护等重要领域的教育法规和部门规章，满足了基层实际需要，回应了群众期盼，为依法治校提供更加明确适用的法治依据。
第二，立法形式更加多样，呈现出立、改、废、释等多种形式。党的十八大以来，我国对《教育法》、《民办教育促进法》等 4 部教育法律进行了修订，对《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等 5 部教育行政法规进行了修订，制定了 17 部部门规章，进一步健全了“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的法律规范和制度要求，使教育的基本方针政策和若干重要制度更加明确，广大人民群众的受教育权得到更好保障，保证在法治轨道上推进教育改革发展。按照法治的精神和改革形势的发展变化，教育部分别在 2015 年和 2021 年对部门规章开展清理和废止工作，进一步消除教育法律规定不一致、不衔接等问题，保证教育法律体系的和谐与统一。
第三，地方教育立法取得显著进展。从数量上看，党的十八大以来是地方性教育法规和规章建设的高峰时期，这一时期制定修改的地方性教育法规规章 136 件，约占总数的 40%，平均每年有 15 部，②推动地方教育立法已经成为各地教育法治建设的重点工作（见下图）。从内容上看，在学前教育、终身学习、学校安全等领域，地方立法部门不断尝试制定和修改适用本地的教育法规或规章，满足本地教育改革发展需要，为全国教育立法积累经验。
（二）教育依法行政日益完善
党的十八大以来，各级教育行政部门进一步深化改革，积极在教育系统推进法治政府建设，加强依法行政制度建设，科学民主决策，公正文明执法，推进政务公开，全面提升教育依法行政能力。
第一，细化明晰教育行政部门权责清单。根据《依法治教实施纲要（2016—2020年）》的要求，各级教育行政部门均制定并公布权力清单、责任清单，依法清理、精简行政权力，对行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责进行了重点梳理，教育行政部门的职能权限与责任得到进一步明确，为开展教育行政执法奠定了良好基础。
第二，全面深化教育领域“放管服”改革。改变之前仅仅依靠行政手段的管理方式，更加注重运用政策指导和法治规范的方式推进教育治理，充分激发教育发展内生动力。2019 年，科技部、教育部等六部门出台《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，进一步推动扩大高等学校和科研院所科研领域自主权，全面增强创新活力。2020 年，教育部等八部门出台《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，强化中小学办学主体地位，着力激发校长、教师教育教学的积极性和创造性。
第三，不断完善教育行政执法体制机制。2019 年，教育部发布《关于加强教育行政执法工作的意见》，促进和保障了教育行政部门加快建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制，各级教育行政部门普遍已公布教育执法事项清单，大部分地区也已公布执法裁量标准和执法程序规范。
第四，逐步健全教育系统依法化解纠纷的机制。2019 年，教育部等五部门发布《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，完善学校安全事故预防与处理机制，依法治理“校闹”行为，形成了依法依规、客观公正、多元参与、部门协作的工作格局，切实为学校办学排忧解难。
（三）学校治理体系初步建构
党的十八大以来，现代学校制度建设不断推进，学校办学自主权不断落实和规范，学校依法管理的能力和水平不断提高，学校章程及权力运行规范程度、权利保障和救济机制健全程度等方面显著提高。
第一，制定了全面推进依法治校的总体规划。2012 年，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，这是依法治校的里程碑式文件，对各级各类学校全面落实依法治国要求，大力推进依法治校、建设现代学校制度作出系统部署，有力推动学校加快现代学校制度建设，全面实施依法治校。
第二，构建了依章办学的治理格局。教育部 2011 年发布《高等学校章程制定暂行办法》，2012 年全面启动该办法的贯彻实施工作，建立章程核准机制，健全章程核准后的执行和监督评价机制。目前，113 所部属高等学校制定了大学章程并经教育部核准，中小学和学前教育等教育机构也已经普遍建立了学校章程，完善了以章程为核心的学校内部规章制度体系。
第三 ，不断完善学校治理结构。2018年，教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，推动高等学校构建学校法人治理结构和学校法律风险防控体系。2022年，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，有力指导中小学校进一步完善党组织领导体制机制。同年，教育部出台《中小学法治副校长聘任与管理办法》，进一步规范中小学校法治副校长管理，推动构建更加完善的学校治理体系。同年，教育部颁布《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》，明确依法治校的 10个重点领域、38 条核心要求，有力推动中小学校深入推进依法治校和积极创建依法治校示范校。
第四，健全师生权益保护救济机制。党的十八大以来，教育部陆续颁布了《普通高等学校学生管理规定》、《中小学教育惩戒规则（试行）》、《未成年人学校保护规定》等文件，更加明确地规定了师生的行为规范，更加有效地保障了师生的合法权益，为维护教育基本秩序、营造良好教育生态发挥了重要作用。
（四）法治教育全面系统推进
我国法治教育的目的在于培养学生树立中国特色社会主义法治理念，而不是西方“三权分立”的法治观念，应摒弃完全照搬西方法治思想的做法。党的十八大以来，法治教育内容逐步拓展为以法律常识、法治理念、法治原则等为核心的系统化法治教育，法治教育途径从单一走向多元化，法治教育水平也得到系统提升。
第一 ，法治教育体系逐步完善 。2016年，教育部出台《青少年法治教育大纲》，明确了各学段法治教育的目标任务、主要内容和基本要求，全面提高了青少年法治观念和法律意识，使尊法、学法、守法、用法成为青少年的共同追求和自觉行动，提升了法治教育系统化、科学化水平，有力推进法治教育纳入国民教育体系。
第二，法治教育途径不断创新。在充分发挥课堂教学主渠道作用基础上，推动“宪法晨读”和“学宪法讲宪法”成为固定的学生普法教育活动。充分运用教育部全国青少年普法网平台，切实增强法治教育信息化水平。目前，通过普法网开展宪法在线学习的学生已经增长至 78 亿多人次，通过在线测评，授予 1.4 亿多名学生“宪法卫士”称号。积极推动青少年法治教育实践基地建设，基本实现每个地级市建成 1 个实践基地，全国共建成青少年法治教育实践基地 3 万多个，推动法治教育制度化、常态化建设。
第三，法治教育水平不断提升。通过加强法治教材建设、推进教师法治素养提升、强化法治副校长配置等工作，不断提升学校法治教育的能力和水平。教育部组织编写《道德与法治》统编教材，全部投入使用。其中，小学教材涉及 30 多部法律法规，初中教材涉及 50 多部法律法规，普通高中将法治意识作为思想政治学科核心素养之一。“国培计划”示范项目启动法治教育教师培训，不断提升教师法治素养。各级各类学校逐步建成以法治副校长、德育主任等为主体，以专家和律师等法律顾问为辅助的法治教育队伍，打造学校法治建设的专门队伍。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的重大意义
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述是在中华民族法治文化传统的基础上，结合实践需要与展望未来发展趋势，在依法治国大方略中明确了教育法治事业发展的定位和方向，丰富了教育法治理论内涵，是今后教育法治工作的行动纲领。
（一）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述指引了中国特色社会主义教育法治的正确方向
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为我们正确看待教育立法与教育改革的关系指明了方向，使教育领域进一步清晰了教育立法的重要地位。过去传统的立法思维是“成熟一个制定一个”，在起草法律条文时也是“宜粗不宜细”，跟不上教育改革快速发展带来的立法需求。正确看待改革与法治的关系，习近平总书记用“科学立法”四个字为我们指明了方向。要突破这些传统思维，立法和改革并驾齐驱，使法律能够更好地发挥积极作用，在改革实践中更快更好地凝聚共识，使法律在整个改革的过程中起到真正引领、规范和促进的作用。教育立法必须与教育改革重大决策相衔接，研究教育改革方案的时候，须同步规划落实相关教育立法问题，及时提出制定或修订教育法律法规的建议，充分认识到教育法律在教育改革发展中的引领和推动作用。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为教育法治建设的根本立场指明了方向，即教育法治要服务于人民，坚持人民立场。每一部教育法律要使人民满意，受人民拥护。保障受教育权是“培养人”的前提，是个体健康成长全面发展的基本条件，而教育法律是保障受教育权的基石。目前，我国教育法律体系是按照不同教育阶段、教育类型来分别规定受教育者权利和义务的，已经初步建立了不同层次、不同领域的国家履行受教育权保障义务的体系。《教育法》、《义务教育法》和正在制定的《学前教育法》等法律中都把保障人民教育权益、促进教育公平作为基本价值取向，强调要推进教育均衡发展，优先保障弱势群体、边远贫困地区学生的受教育权。教育法治要坚持教育公益性原则，以教育公平促进社会公平，使每个人都能公平享有受教育的机会。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为教育法治建设走什么道路指明了方向，即坚持走中国特色社会主义教育法治道路。主要是把握好三个关键。第一个关键是坚持党对教育事业、对教育法治的领导，把党的领导贯彻到立法的全过程，各级党委支持和推动法治政府依法行政，用法治思维和法治方式领导教育法治工作。第二个关键是建设中国特色社会主义教育法律制度，办人民满意的教育，为国家和人民培养社会主义建设者和接班人。第三个关键是坚持中国特色社会主义教育法治理念，这一理念是从中国教育发展的实际国情和依法治国战略大方向出发，深刻总结我国从古至今深厚积淀的中国特色法律文化，是对我国优良的法治传统的继承和发扬。总之，我们要在中国国情的基础上学习和借鉴外国经验，探索一条继往开来又开放包容的教育法治发展道路。既要发展有中国特色、世界水平的现代教育，又要坚持走中国特色社会主义教育法治道路。我们还应该与时俱进，不断进行教育法律制度、教育法治文化的创新，以新理论和新实践来不断拓展中国特色社会主义教育法治道路。
（二）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述丰富了中国特色社会主义教育法治的理论内涵
习近平法治思想和习近平总书记关于教育法治建设的重要论述，都是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是教育领域落实依法治国基本方略，是全面推进依法治教根本遵循和理论指引。习近平法治思想是对马克思主义法治理论的继承、丰富和创造性发展，为中国特色社会主义教育法治夯实了理论基石。近年来，习近平总书记关于教育法治建设的重要论述科学回答了教育法治发展面临的新理论、新实践问题，丰富了中国特色社会主义教育法治理论内涵。
第一，明确教育法治在新时代教育事业发展中的重要地位。教育法治对教育事业发展是固根本、稳预期、利长远的重要作用，教育领域的良法善治是保障公民受教育权、维护教育公平和教育秩序、培养知法守法的社会主义建设者与接班人的根本要求。推进教育治理体系和治理能力现代化，也需要教育法治的保障。改革开放以来教育领域法律关系发生了巨大的变化，由纵向行政管理法律关系为主变为政府、学校、教师、家长、行业组织、市场主体等多种法律关系并存，旧的行政管理思维无法解决新时代教育发展面临的新问题，运用法治思维和法治方式解决教育问题和推动教育发展是根本途径。要在法治轨道上调节新的教育法律关系，坚持在法治轨道上推进教育治理体系和治理能力现代化。
第二，为教育法治发展提供了系统思维和辩证思考的方法论。不谋全局者，不足谋一域。教育法治发展要以教育治理的整体视角把握全面依法治教，不仅涉及教育立法、教育依法行政、依法治校和法治教育各个领域，还要在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的大背景下系统思考教育法治政府建设、法治校园建设和家校社协同的法治教育三个方面相互促进与共同发展。习近平总书记关于教育法治建设的重要论述也具有鲜明的辩证品格，要辩证看待教育改革与教育法治的关系、教育政策与教育法律的关系、学校活力与学校秩序的关系等。
第三，揭示了教育法治与立德树人之间相互融合促进的内在联系。法治与道德本质属性相辅相成，法律是成文的道德，道德是内心的法律。育人的根本是立德，而立德须内化到学校教育的各领域、各方面、各环节，包含了增强学生的法治意识，提高学生的法治素养，教育法治建设的目标之一就是培养高素质的守法公民。教育立法明文规定了立德树人根本任务的重要定位，教育法治对学校落实立德树人实施了全方位保障与托底，对学校建设也提出了依法治理的新要求。
（三）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述提供了中国特色社会主义教育法治的行动纲领
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述明确了教育立法工作要坚持党的领导，坚持人民利益至上，坚持立法质量和立法效率并重。当前，我国教育立法还存在一些问题或挑战。首先，就立法效率而言，教育法律的制定或修订还普遍存在因部门协调问题拖慢立法进程，导致一些重要的教育法律迟迟不能出台。习近平总书记对于这一问题的解决明确了两个重点，一是加强党对立法工作的领导，二是发挥全国人民代表大会的主导作用。其次，就法律制度完备性而言，教育法律体系缺乏整体设计和系统性。一些重要领域教育法律如学校教育法、考试法、教育投入法等尚未制定，横向覆盖周延性差，存在大量立法空白。《中华人民共和国民法典》出台后，习近平总书记指明了未来法典编纂的路径方向。启动教育法典的编纂和研究工作，也是教育法律制度整体设计、修改和教育法学研究的一次难得机遇与挑战。教育法存在的体系性缺陷已经成为教育法法典化的掣肘因素。教育法法典化的相关研究不仅可以推进教育立法的进程，完善我国的教育法律体系，还可以解决当前单行教育立法难以列入国家立法规划、若干法律之间法条竞合和法条冲突等教育立法中的现实问题。
习近平法治思想指引了依法治教的总体方向和目标，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，教育系统要落实这一新时代的战略任务，要从思想观念到体制机制、从方式方法到能力本领，都有一个全方位、深层次的转变，统筹推进教育系统法治政府建设和依法治校。未来须逐步破解的难题主要有三，一是教育依法行政法律制度供给缺乏，二是教育行政执法缺人缺机构、缺观念意识、缺专业水平，三是教育系统工作人员和领导干部法治素养有待进一步提高。教育系统法治政府建设首先要完善教育依法行政制度体系，确保决策法定、程序法定，政府依法全面履行职能，深化教育行政执法体制改革，完善各方主体参与的学校治理体系，营造各级各类学校民主、平等、公正、法治等社会主义核心价值观氛围。习近平总书记强调了领导干部法治素养的重要性，要抓教育系统“关键少数”，教育部门领导干部应当带头学法、用法，成为懂法、守法的典范，要具备良好的法治素养。学校领导要善于运用法治思维和法治方式来治理学校，将法律法规中保护教师与学生权益的有关规定落地落实，引导全体干部师生做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。教育系统要与公安、司法、检察等多部门通力合作，共同为学生撑起保护的网络。
习近平总书记关于教育法治建设的重要论述明确了青少年法治教育的重要地位，不仅要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养，还要提升青少年法治教育的针对性和时效性。推进以社会主义法治理念与社会主义法治信仰为主导的青少年法治教育是教育法治工作中非常重要的内容，需要社会各界共同关心与支持。法治教育要从青少年抓起，引导青少年树立尊法、学法、守法、用法意识，全面提升公民法治素养，培养一大批德法兼修的高素质法治人才及后备力量。
来源 | 《教育研究》2022年第11期
作者 | 中国教科院教育法治与教育标准研究所；执笔人：杨润勇、马雷军、郄芳、王许人、周文娟、鲁幽