2023-05-15
义务教育优质均衡的时代内涵与具体实践2022年5月，国务院教育督导委员会公布了2021年通过义务教育均衡发展国家督导评估认定的县名单。至此，经过中央和地方长达十年的不懈努力，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县全部实现了县域义务教育基本均衡发展，这是我国继实现基本普及九年义务教育之后的又一伟大成绩。几乎同一时间，教育部首次公布了135个义务教育优质均衡先行创建县名单，要求“各先行创建县（市、区、旗）加快实现义务教育优质均衡发展，充分发挥创建示范引领作用，努力形成可复制、可推广的典型经验和有效举措”，标志着我国义务教育已全面进入优质均衡发展阶段，可以预见先行创建县将为到2035年全面实现义务教育优质均衡发展奠定坚实的基础。当前，思考和分析优质均衡的基本内涵，对于推进义务教育，实现县域优质均衡发展意义重大。义务教育优质均衡发展的时代内涵（一）从共同富裕的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其发展的全面性共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。党的十九大报告提出，到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现。当前，我们已进入全面实现全体人民共同富裕的关键阶段。共同富裕的概念和衡量标准，不仅有经济维度，还有其他社会发展维度，既包括衡量物质富裕的金钱、物资、房屋、土地等数量指标，也包括体现精神富裕的丰富多彩的文化生活、高度的社会主义精神文明等文明程度指标。这是对新阶段理想社会的形象表达。早在100多年前，马克思就在《共产党宣言》 中对共产主义社会有过类似的表达——“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。这是一个美好的联合体，每个人的自由发展、一切人的自由发展的条件是物质的极大丰富和没有剥削、限制的社会关系。人的全面发展和社会的全面进步是马克思关于理想社会构建的两个维度，是社会主义国家的必然追求。因此，实现共同富裕，应充分重视教育在物质文明和精神文明建设中的重要作用。特别是义务教育作为社会公共服务的一部分，基本上应由政府提供，在追求共同富裕的新时代， 政府提供的面向最广大人民群众的公共服务应该是优质的、均等的，优质瞄准的是人的全面发展的教育质量问题，均衡体现的是社会全面进步的公平程度，这既是应然的期待，也是必然的实践。当前，一系列的经济高指标和社会亚文化病态都充分说明了与我国社会物质相对富足比较，精神富足程度还远远不够。要改变这一局面迫切要求义务教育高度重视个体的精神富足，高度关照教育为社会进步服务。这也是由义务教育的公共属性决定的。义务教育具有巨大的正外部效益，是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。共同富裕的实现需要以与共同富裕理念相适应的义务教育做支撑。因此，进入新阶段的义务教育， 必须明确义务教育在培养人的核心素养和社会的核心动力方面的全面性追求，必须有助于解决个体在全面发展过程中所需要的条件、制度保障并为个体的全面发展提供高质量服务。义务教育是公共产品，这就要求政府所提供的义务教育必须是有质量的、是面向全体受教育者的均等的公共产品。因此，2021年新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）中明确规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、 教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”。质量和均衡成为督导的两大重要内容，同时规定督导报告向社会公布，接受社会监督。（二）从社会主要矛盾变化的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其任务的阶段性党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。马克思主义哲学指出，矛盾的变化决定着事物发展的方向。社会主要矛盾的转型，必然影响着义务教育发展任务的转变。一是人民对教育的需要发生了转变。2019年，我国国民人均GDP达到1万美元，人民群众的生活普遍进入小康水平。生活富裕了，对教育就产生了新的需求。一方面，更加重视教育对个体自我实现的贡献度，而不仅仅是“上好学校，就是为了找个好工作，有个好收入”的单向度的经济思维。另一方面，中产阶级的壮大，也意味着对民主、法治、公平、正义等社会主义核心价值观社会层面的精神需求更加迫切，需要教育积极回应。二是人民群众更加迫切需要义务教育实现更高质量、更加公平的发展。义务教育具有普遍性、公共性和强制性，是惠及面最广的社会公共服务。如果说，过去因为社会经济差距大，人民更加注重义务教育的公平问题，那么，现在人民群众对教育质量的需求更加强烈，迫切要求义务教育实现高质量发展。据中国教育科学研究院“2020年全国基础教育满意度调查”发现，“师资水平差距是人民群众最在意的公平问题”。因此，义务教育的优质均衡发展首先意味着义务教育必须在均衡发展和质量提高两个方面同步改善。未来一个时期，更加均衡、更高质量的义务教育发展首先要聚焦难点、破解难题。譬如，借力乡村振兴，推动城乡一体化发展，聚焦西部地区覆盖过大的村校设点或小规模学校、乡镇寄宿制学校以及县城初高中一贯制超大规模学校等问题，深化改革，推动义务教育实现高水平的均衡发展。其次要瞄准“十四五”高质量教育体系构建，在完善义务教育体系上下功夫。结构就是质量。体系是结构的保障， 是处理教育及其与社会诸多因素之间的关系， 并使诸多关系中的主客体获得发展进步的保障。当前，从义务教育学校内部的体系建设来看，如何利用“双减”政策实现“双高”目标；如何实现“五育并举”“五育融合”；如何保障农村课程开足、师资到位等实际问题，是义务教育高质量发展的关键。从教育与社会协同育人体系构建来看，义务教育阶段学校与家庭、社区的联系相对紧密，更有可能通过发挥其在家校社协同育人机制建构中的主体作用，改变学校教育生态、实现教育相关主体的充分发展。这是义务教育高质量发展的赋能项、增值项。（三）从发生学角度理解义务教育优质均衡发展，明确其成效评估的相对性众所周知，优质均衡概念的提出是相对于基本均衡而言的，基本均衡即底线均衡、低水平均衡。基本均衡作为近10多年来义务教育发展的核心任务，有其深刻的历史逻辑。新中国成立之初，百废待兴，教育发展水平低，远远不能满足国家发展对人才的需求，多出人才、快出人才、出好人才成为大力发展教育的首要任务。在这一现实要求下，教育基本形成了一种集中优势力量重点发展的模式。尽管我们从 1985年开始明确规定教育分类办学、分级管理，形成了义务教育以县为主的管理体制，但是，这种管理体制不仅没有在县域内实现对集中力量重点发展的效率模式的消解，更因为县域之间的巨大经济差距而导致县域间教育的差距越拉越大。“普及九年义务教育”“两基攻坚”等国家行动，一定程度上提高了经济欠发达地区或者偏远地区义务教育发展水平，但义务教育在区域和城乡间的绝对差距依然巨大，极大地损害了义务教育的公益性和公平性。为此，均衡发展在继“两基”之后成为义务教育发展的国家战略，确保全国在县域内实现义务教育基本均衡成为国家行动。当前，虽然我国县域内义务教育基本均衡目标已经实现，但由于县域之间受区域经济发展水平制约差距明显，一些地方县域内城乡二元结构问题突出，校际差异大，全国还有相当数量的地方巩固义务教育基本均衡的任务依然严峻。因此，理解优质均衡概念及其评价成效的相对性，有助于我们立足社会主义初级阶段的发展条件，充分尊重东中西部以及省域内部的发展基础科学推进、合理评估义务教育优质均衡发展及其成效。一方面，积极引导经济社会充分发展的地区，主动作为、率先作为，以先行县创建的形式推进义务教育优质均衡发展。另一方面，合理引导经济社会发展还不充分的地区，更加注重巩固义务教育基本均衡发展成果，在义务教育基本均衡的基础上合理推进优质均衡，更好地处理义务教育优质均衡发展的速度与效率关系。义务教育优质均衡发展的具体实践（一）基于需求，实事求是调整和丰富县域义务教育优质均衡发展的指标框架2017年教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，明确了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定的内容和标准，主要包括资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面。从四个方面的各项指标看，尽管还是侧重于硬件条件的建设和保障， 但也已经考虑到确保办学方向、满足学生发展等教育质量的核心维度，并试图做量化的努力，同时也兼顾到了社会认可等第三方评价。这些方面的努力都是值得肯定的，但与义务教育优质均衡的丰富内涵相比，其指标框架还有增补和调整的空间及必要性。一方面，基于义务教育优质均衡的时代内涵，考虑丰富义务教育优质均衡的指标框架。在教育质量维度中，进一步增加贯彻党的教育方针，实现学生德智体美劳全面发展的评估内容；在资源配置和政府保障维度中，增加健全立德树人落实机制，促进社会全面进步的评估内容；在社会认可维度中，增加激励和引导社区、家长参与，实现家校社协同育人的评估内容。同时，合理引导预期，充分考虑不同经济基础和学历水平所产生的精神需求的差异对主观满意度调查结果的显著负影响，适当增加权重，以平衡调节经济越发达地区或者家长学历越高，对义务教育满意度越低的实际情况。另一方面，基于现实需求调整其指标框架。虽然我国义务教育已经全面实现基本均衡，但就教育发展的绝对情况而言，差距依然很大。建议不宜过分强调师生比和生均校舍等指标，或者放宽师生比中的教师统计口径，否则，将会导致新时代的“代课教师”越来越多，这一问题在城市和农村同样严重。生均校舍指标也应作出相应的调整。中心城区、老城区的那些办学历史悠久、声誉良好的学校，往往都是老百姓心目中的“好学校”，却因生均校舍等指标不达标，成为了影响该地区优质均衡发展的“差学校”。这显然是不合适的，是需要调整的。因此，建议针对此类学校，试点增加一些补充性指标，如增加毕业生的发展成就指标。我们评价义务教育质量高低，不能仅仅局限于当时的教育投入和产出，还要尊重人才成长周期规律，看学校教育为个体发展是否提供了持续的动力。（二）进一步强化省级政府的主体责任，积极有力推进全国义务教育县域优质均衡目标任务的达成县域义务教育优质均衡发展是一个更加艰巨、复杂和长期的任务，必须进一步强化省级政府的主体责任，调动省级政府统筹资源、协调推进的积极性和主动性。一方面，现有评估程序不利于调动省级政府的积极性。目前国家明文规定的评估程序是县级自评达到要求的，报地市级复核后，向省级提出评估申请；省级教育督导机构对申请评估认定的县进行督导评估，通过后由各省报送教育部申请审核认定；教育部对各省报送的申请及相关材料进行审核，并根据需要组织实地检查。这种“以县为主、层层报送”的评估程序，不利于调动省级人民政府在推进义务教育优质均衡发展过程中的积极性。特别是到 2035年要完成95%的目标任务，需要各省基于全省教育发展水平和实现义务教育优质均衡的可能性，分步骤推进。 另一方面，先行创建县义务教育优质均衡发展需要省级政府大力支持。《义务教育法》明确规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。在强调义务教育“以县为主”管理的同时，用法律的形式进一步强化了上级人民政府部门，特别是省级人民政府在义务教育发展中的统筹力度。这是符合我国国情的，因为县域内教育发展的难点问题、人民群众关心的热点问题，已经无法在县域内实现完全的解决。譬如，据“2020年全国基础教育满意度调查”显示，义务教育学校师资水平的差距满意比例排在倒数第五位。义务教育阶段学生能否平等享受优质教师资源，成为人民群众对义务教育均衡发展的最大期待。要解决优秀教师及其流动问题、部分地区教师缺编问题，县级人民政府可以作为的空间非常有限。同时，只在县域内调控教师编制，也无法满足新改扩建学校数量多、接收进城务工人员子女多从而导致教师编制紧缺、教师数量不足的区县的实际情况。又譬如，边远城区或农村的剩余教师编制应如何核定分配到教师紧缺的地区和学校；每年各领域调整多余出来的事业编制应如何划拨给教育领域等问题，都需要省级政府结合省域内经济社会发展需要，在全省范围内统筹确定，方能有效解决。（三）树立科学全面政绩观，进一步调动县级政府和学校的主体性和积极性科学的政绩观是各级党委政府科学履职的前提。习近平总书记特别重视各级党委政府科学履职问题，曾多次提出明确要求。义务教育优质均衡发展是县级政府科学履行教育职责的重要内容。所谓的科学履行教育职责就是要坚持对义务教育优质均衡发展的全面理解和科学推进。一方面，义务教育的公共产品属性使其在新阶段的内涵发展具有更加全面的内容要求， 既要为人的全面发展服务，也要为社会的全面进步服务。在这一点上，不管处于东中西部还是城区、农村的区县都应该毫无例外地提高认识，坚持从“两个全面”理解义务教育优质均衡发展的丰富内涵。特别是对于农村地区或者偏远地区的县区，发挥义务教育的文化功能和引导功能，实现区域内社会各方面的全面进步，意义尤为重要。另一方面，县域之间的经济和教育差距，要求县级政府在推进义务教育优质均衡工作的时候必须坚持实事求是态度，基于自身现实条件制定时间表，瞄准实际问题，确定改进思路。成效评估更应关注其进步空间的相对值， 而不宜在一个更大范围内比超绝对发展。2017~2019年中部地区９个区县教育事业数据显示：均衡发展和事业发展双重任务以及严格的评估标准使各县达标指标较少，面临无法达成资源投入与均衡配置的统筹协调、同步发展的困境；县域间优质均衡发展进度差距较大， 欠发达地区财政能力难以支持其优质均衡发展任务。因此，应鼓励建立动态水平监测机制，根据监测及时调整资源投入力度与配置重点；要进一步明晰责任，建立优质均衡发展事权与财权相一致的财政转移支付与资源投入机制。如果在这些条件无法提供、机制不完善的情况下实施一刀切督导，将会造成各区县不顾实际的盲目发展，或者消极观望。（四）开拓创新，主动规避惯性思维的风险所谓“惯性思维”，是由先前的活动造成的一种特殊的心理准备状态或活动的倾向性。在环境不变的条件下，这种心理准备状态或者活动的倾向性使人能够应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时，它则会妨碍人们采用新的方法。对于义务教育优质均衡发展而言，有一种惯性思维是必须时刻警惕的。那就是在过去70多年里，义务教育取得跨越式发展的全国性大推进、大验收的工作模式，其反映的是一种统一要求、同步推进、集中验收的整体性思维。这种思维，在过去成为推进我国快速实现“两基”目标、快速完成基本均衡艰巨任务的宝贵经验，在未来，则可能成为推进义务教育优质均衡发展的惯性思维和路径依赖，需要警惕和防范。原因由表到里至少有三个方面。一是涉及义务教育优质均衡的关键指标难以量化，继续采取统一要求和集中验收，易导致简单甚至粗暴执法的后果。二是基本均衡验收已经使一些偏远地方捉襟见肘、勉为其难了，若再以统一标准验收优质均衡，难免会造成这些地区为了达标而采取一些短平快的权宜之计，其带来的危害可能远远大于优质均衡后所收获的红利。三是整体性推进思维已没有生存土壤。义务教育优质均衡发展的目标任务与之前义务教育的一系列战略任务有本质的区别，他们所反映的问题本质及其危害程度是不同的。基本均衡追求的是底线达标，集中力量短期突围的可能性大，其问题性质严重，关系教育的公益性和公平性以及国家的执政理念，迫切需要举国之力集中解决。而优质均衡所追求的是底线达标之后的高水平发展，属于发展性问题，具有长期性，更需要遵循事物发展的内在规律和条件基础，短期突击实现目标的可能性小。与此同时，就性质而言，其问题相对是一种常态性存在，更需要结合实际，推动相关主体主动作为、开拓创新，稳步提高。因此，在推进义务教育优质均衡发展过程中，打破惯性思维，贯彻落实新发展理念更为关键。我们要深刻地认识到新阶段是一个发展速度让位于发展质量的阶段，是一个重点发展让位于全面进步的阶段。在更加注重内涵建设的时期，随着效率优先发展模式逐步退出历史舞台，推进义务教育县域优质均衡发展需要有新思维、新举措、新探索，需要将新阶段的新理念全面贯彻到配套政策制定、政策落实以及政策评估等全方面和全过程。 来源 | 《上海教育科研》 2022年第7期作者 | 张宁娟（中国教科院教育督导评估研究所所长、副研究员）
2023-04-10
义务教育优质均衡的时代内涵与具体实践2022年5月，国务院教育督导委员会公布了2021年通过义务教育均衡发展国家督导评估认定的县名单。至此，经过中央和地方长达十年的不懈努力，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县全部实现了县域义务教育基本均衡发展，这是我国继实现基本普及九年义务教育之后的又一伟大成绩。几乎同一时间，教育部首次公布了135个义务教育优质均衡先行创建县名单，要求“各先行创建县（市、区、旗）加快实现义务教育优质均衡发展，充分发挥创建示范引领作用，努力形成可复制、可推广的典型经验和有效举措”，标志着我国义务教育已全面进入优质均衡发展阶段，可以预见先行创建县将为到2035年全面实现义务教育优质均衡发展奠定坚实的基础。当前，思考和分析优质均衡的基本内涵，对于推进义务教育，实现县域优质均衡发展意义重大。义务教育优质均衡发展的时代内涵（一）从共同富裕的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其发展的全面性共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。党的十九大报告提出，到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现。当前，我们已进入全面实现全体人民共同富裕的关键阶段。共同富裕的概念和衡量标准，不仅有经济维度，还有其他社会发展维度，既包括衡量物质富裕的金钱、物资、房屋、土地等数量指标，也包括体现精神富裕的丰富多彩的文化生活、高度的社会主义精神文明等文明程度指标。这是对新阶段理想社会的形象表达。早在100多年前，马克思就在《共产党宣言》 中对共产主义社会有过类似的表达——“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。这是一个美好的联合体，每个人的自由发展、一切人的自由发展的条件是物质的极大丰富和没有剥削、限制的社会关系。人的全面发展和社会的全面进步是马克思关于理想社会构建的两个维度，是社会主义国家的必然追求。因此，实现共同富裕，应充分重视教育在物质文明和精神文明建设中的重要作用。特别是义务教育作为社会公共服务的一部分，基本上应由政府提供，在追求共同富裕的新时代， 政府提供的面向最广大人民群众的公共服务应该是优质的、均等的，优质瞄准的是人的全面发展的教育质量问题，均衡体现的是社会全面进步的公平程度，这既是应然的期待，也是必然的实践。当前，一系列的经济高指标和社会亚文化病态都充分说明了与我国社会物质相对富足比较，精神富足程度还远远不够。要改变这一局面迫切要求义务教育高度重视个体的精神富足，高度关照教育为社会进步服务。这也是由义务教育的公共属性决定的。义务教育具有巨大的正外部效益，是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。共同富裕的实现需要以与共同富裕理念相适应的义务教育做支撑。因此，进入新阶段的义务教育， 必须明确义务教育在培养人的核心素养和社会的核心动力方面的全面性追求，必须有助于解决个体在全面发展过程中所需要的条件、制度保障并为个体的全面发展提供高质量服务。义务教育是公共产品，这就要求政府所提供的义务教育必须是有质量的、是面向全体受教育者的均等的公共产品。因此，2021年新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）中明确规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、 教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”。质量和均衡成为督导的两大重要内容，同时规定督导报告向社会公布，接受社会监督。（二）从社会主要矛盾变化的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其任务的阶段性党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。马克思主义哲学指出，矛盾的变化决定着事物发展的方向。社会主要矛盾的转型，必然影响着义务教育发展任务的转变。一是人民对教育的需要发生了转变。2019年，我国国民人均GDP达到1万美元，人民群众的生活普遍进入小康水平。生活富裕了，对教育就产生了新的需求。一方面，更加重视教育对个体自我实现的贡献度，而不仅仅是“上好学校，就是为了找个好工作，有个好收入”的单向度的经济思维。另一方面，中产阶级的壮大，也意味着对民主、法治、公平、正义等社会主义核心价值观社会层面的精神需求更加迫切，需要教育积极回应。二是人民群众更加迫切需要义务教育实现更高质量、更加公平的发展。义务教育具有普遍性、公共性和强制性，是惠及面最广的社会公共服务。如果说，过去因为社会经济差距大，人民更加注重义务教育的公平问题，那么，现在人民群众对教育质量的需求更加强烈，迫切要求义务教育实现高质量发展。据中国教育科学研究院“2020年全国基础教育满意度调查”发现，“师资水平差距是人民群众最在意的公平问题”。因此，义务教育的优质均衡发展首先意味着义务教育必须在均衡发展和质量提高两个方面同步改善。未来一个时期，更加均衡、更高质量的义务教育发展首先要聚焦难点、破解难题。譬如，借力乡村振兴，推动城乡一体化发展，聚焦西部地区覆盖过大的村校设点或小规模学校、乡镇寄宿制学校以及县城初高中一贯制超大规模学校等问题，深化改革，推动义务教育实现高水平的均衡发展。其次要瞄准“十四五”高质量教育体系构建，在完善义务教育体系上下功夫。结构就是质量。体系是结构的保障， 是处理教育及其与社会诸多因素之间的关系， 并使诸多关系中的主客体获得发展进步的保障。当前，从义务教育学校内部的体系建设来看，如何利用“双减”政策实现“双高”目标；如何实现“五育并举”“五育融合”；如何保障农村课程开足、师资到位等实际问题，是义务教育高质量发展的关键。从教育与社会协同育人体系构建来看，义务教育阶段学校与家庭、社区的联系相对紧密，更有可能通过发挥其在家校社协同育人机制建构中的主体作用，改变学校教育生态、实现教育相关主体的充分发展。这是义务教育高质量发展的赋能项、增值项。（三）从发生学角度理解义务教育优质均衡发展，明确其成效评估的相对性众所周知，优质均衡概念的提出是相对于基本均衡而言的，基本均衡即底线均衡、低水平均衡。基本均衡作为近10多年来义务教育发展的核心任务，有其深刻的历史逻辑。新中国成立之初，百废待兴，教育发展水平低，远远不能满足国家发展对人才的需求，多出人才、快出人才、出好人才成为大力发展教育的首要任务。在这一现实要求下，教育基本形成了一种集中优势力量重点发展的模式。尽管我们从 1985年开始明确规定教育分类办学、分级管理，形成了义务教育以县为主的管理体制，但是，这种管理体制不仅没有在县域内实现对集中力量重点发展的效率模式的消解，更因为县域之间的巨大经济差距而导致县域间教育的差距越拉越大。“普及九年义务教育”“两基攻坚”等国家行动，一定程度上提高了经济欠发达地区或者偏远地区义务教育发展水平，但义务教育在区域和城乡间的绝对差距依然巨大，极大地损害了义务教育的公益性和公平性。为此，均衡发展在继“两基”之后成为义务教育发展的国家战略，确保全国在县域内实现义务教育基本均衡成为国家行动。当前，虽然我国县域内义务教育基本均衡目标已经实现，但由于县域之间受区域经济发展水平制约差距明显，一些地方县域内城乡二元结构问题突出，校际差异大，全国还有相当数量的地方巩固义务教育基本均衡的任务依然严峻。因此，理解优质均衡概念及其评价成效的相对性，有助于我们立足社会主义初级阶段的发展条件，充分尊重东中西部以及省域内部的发展基础科学推进、合理评估义务教育优质均衡发展及其成效。一方面，积极引导经济社会充分发展的地区，主动作为、率先作为，以先行县创建的形式推进义务教育优质均衡发展。另一方面，合理引导经济社会发展还不充分的地区，更加注重巩固义务教育基本均衡发展成果，在义务教育基本均衡的基础上合理推进优质均衡，更好地处理义务教育优质均衡发展的速度与效率关系。义务教育优质均衡发展的具体实践（一）基于需求，实事求是调整和丰富县域义务教育优质均衡发展的指标框架2017年教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，明确了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定的内容和标准，主要包括资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面。从四个方面的各项指标看，尽管还是侧重于硬件条件的建设和保障， 但也已经考虑到确保办学方向、满足学生发展等教育质量的核心维度，并试图做量化的努力，同时也兼顾到了社会认可等第三方评价。这些方面的努力都是值得肯定的，但与义务教育优质均衡的丰富内涵相比，其指标框架还有增补和调整的空间及必要性。一方面，基于义务教育优质均衡的时代内涵，考虑丰富义务教育优质均衡的指标框架。在教育质量维度中，进一步增加贯彻党的教育方针，实现学生德智体美劳全面发展的评估内容；在资源配置和政府保障维度中，增加健全立德树人落实机制，促进社会全面进步的评估内容；在社会认可维度中，增加激励和引导社区、家长参与，实现家校社协同育人的评估内容。同时，合理引导预期，充分考虑不同经济基础和学历水平所产生的精神需求的差异对主观满意度调查结果的显著负影响，适当增加权重，以平衡调节经济越发达地区或者家长学历越高，对义务教育满意度越低的实际情况。另一方面，基于现实需求调整其指标框架。虽然我国义务教育已经全面实现基本均衡，但就教育发展的绝对情况而言，差距依然很大。建议不宜过分强调师生比和生均校舍等指标，或者放宽师生比中的教师统计口径，否则，将会导致新时代的“代课教师”越来越多，这一问题在城市和农村同样严重。生均校舍指标也应作出相应的调整。中心城区、老城区的那些办学历史悠久、声誉良好的学校，往往都是老百姓心目中的“好学校”，却因生均校舍等指标不达标，成为了影响该地区优质均衡发展的“差学校”。这显然是不合适的，是需要调整的。因此，建议针对此类学校，试点增加一些补充性指标，如增加毕业生的发展成就指标。我们评价义务教育质量高低，不能仅仅局限于当时的教育投入和产出，还要尊重人才成长周期规律，看学校教育为个体发展是否提供了持续的动力。（二）进一步强化省级政府的主体责任，积极有力推进全国义务教育县域优质均衡目标任务的达成县域义务教育优质均衡发展是一个更加艰巨、复杂和长期的任务，必须进一步强化省级政府的主体责任，调动省级政府统筹资源、协调推进的积极性和主动性。一方面，现有评估程序不利于调动省级政府的积极性。目前国家明文规定的评估程序是县级自评达到要求的，报地市级复核后，向省级提出评估申请；省级教育督导机构对申请评估认定的县进行督导评估，通过后由各省报送教育部申请审核认定；教育部对各省报送的申请及相关材料进行审核，并根据需要组织实地检查。这种“以县为主、层层报送”的评估程序，不利于调动省级人民政府在推进义务教育优质均衡发展过程中的积极性。特别是到 2035年要完成95%的目标任务，需要各省基于全省教育发展水平和实现义务教育优质均衡的可能性，分步骤推进。 另一方面，先行创建县义务教育优质均衡发展需要省级政府大力支持。《义务教育法》明确规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。在强调义务教育“以县为主”管理的同时，用法律的形式进一步强化了上级人民政府部门，特别是省级人民政府在义务教育发展中的统筹力度。这是符合我国国情的，因为县域内教育发展的难点问题、人民群众关心的热点问题，已经无法在县域内实现完全的解决。譬如，据“2020年全国基础教育满意度调查”显示，义务教育学校师资水平的差距满意比例排在倒数第五位。义务教育阶段学生能否平等享受优质教师资源，成为人民群众对义务教育均衡发展的最大期待。要解决优秀教师及其流动问题、部分地区教师缺编问题，县级人民政府可以作为的空间非常有限。同时，只在县域内调控教师编制，也无法满足新改扩建学校数量多、接收进城务工人员子女多从而导致教师编制紧缺、教师数量不足的区县的实际情况。又譬如，边远城区或农村的剩余教师编制应如何核定分配到教师紧缺的地区和学校；每年各领域调整多余出来的事业编制应如何划拨给教育领域等问题，都需要省级政府结合省域内经济社会发展需要，在全省范围内统筹确定，方能有效解决。（三）树立科学全面政绩观，进一步调动县级政府和学校的主体性和积极性科学的政绩观是各级党委政府科学履职的前提。习近平总书记特别重视各级党委政府科学履职问题，曾多次提出明确要求。义务教育优质均衡发展是县级政府科学履行教育职责的重要内容。所谓的科学履行教育职责就是要坚持对义务教育优质均衡发展的全面理解和科学推进。一方面，义务教育的公共产品属性使其在新阶段的内涵发展具有更加全面的内容要求， 既要为人的全面发展服务，也要为社会的全面进步服务。在这一点上，不管处于东中西部还是城区、农村的区县都应该毫无例外地提高认识，坚持从“两个全面”理解义务教育优质均衡发展的丰富内涵。特别是对于农村地区或者偏远地区的县区，发挥义务教育的文化功能和引导功能，实现区域内社会各方面的全面进步，意义尤为重要。另一方面，县域之间的经济和教育差距，要求县级政府在推进义务教育优质均衡工作的时候必须坚持实事求是态度，基于自身现实条件制定时间表，瞄准实际问题，确定改进思路。成效评估更应关注其进步空间的相对值， 而不宜在一个更大范围内比超绝对发展。2017~2019年中部地区９个区县教育事业数据显示：均衡发展和事业发展双重任务以及严格的评估标准使各县达标指标较少，面临无法达成资源投入与均衡配置的统筹协调、同步发展的困境；县域间优质均衡发展进度差距较大， 欠发达地区财政能力难以支持其优质均衡发展任务。因此，应鼓励建立动态水平监测机制，根据监测及时调整资源投入力度与配置重点；要进一步明晰责任，建立优质均衡发展事权与财权相一致的财政转移支付与资源投入机制。如果在这些条件无法提供、机制不完善的情况下实施一刀切督导，将会造成各区县不顾实际的盲目发展，或者消极观望。（四）开拓创新，主动规避惯性思维的风险所谓“惯性思维”，是由先前的活动造成的一种特殊的心理准备状态或活动的倾向性。在环境不变的条件下，这种心理准备状态或者活动的倾向性使人能够应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时，它则会妨碍人们采用新的方法。对于义务教育优质均衡发展而言，有一种惯性思维是必须时刻警惕的。那就是在过去70多年里，义务教育取得跨越式发展的全国性大推进、大验收的工作模式，其反映的是一种统一要求、同步推进、集中验收的整体性思维。这种思维，在过去成为推进我国快速实现“两基”目标、快速完成基本均衡艰巨任务的宝贵经验，在未来，则可能成为推进义务教育优质均衡发展的惯性思维和路径依赖，需要警惕和防范。原因由表到里至少有三个方面。一是涉及义务教育优质均衡的关键指标难以量化，继续采取统一要求和集中验收，易导致简单甚至粗暴执法的后果。二是基本均衡验收已经使一些偏远地方捉襟见肘、勉为其难了，若再以统一标准验收优质均衡，难免会造成这些地区为了达标而采取一些短平快的权宜之计，其带来的危害可能远远大于优质均衡后所收获的红利。三是整体性推进思维已没有生存土壤。义务教育优质均衡发展的目标任务与之前义务教育的一系列战略任务有本质的区别，他们所反映的问题本质及其危害程度是不同的。基本均衡追求的是底线达标，集中力量短期突围的可能性大，其问题性质严重，关系教育的公益性和公平性以及国家的执政理念，迫切需要举国之力集中解决。而优质均衡所追求的是底线达标之后的高水平发展，属于发展性问题，具有长期性，更需要遵循事物发展的内在规律和条件基础，短期突击实现目标的可能性小。与此同时，就性质而言，其问题相对是一种常态性存在，更需要结合实际，推动相关主体主动作为、开拓创新，稳步提高。因此，在推进义务教育优质均衡发展过程中，打破惯性思维，贯彻落实新发展理念更为关键。我们要深刻地认识到新阶段是一个发展速度让位于发展质量的阶段，是一个重点发展让位于全面进步的阶段。在更加注重内涵建设的时期，随着效率优先发展模式逐步退出历史舞台，推进义务教育县域优质均衡发展需要有新思维、新举措、新探索，需要将新阶段的新理念全面贯彻到配套政策制定、政策落实以及政策评估等全方面和全过程。 来源 | 《上海教育科研》 2022年第7期作者 | 张宁娟（中国教科院教育督导评估研究所所长、副研究员）
2023-03-30
“五育并举”视域下“融合教育”的中国智慧习近平总书记在全国教育大会上提出：坚持把立德树人作为根本任务，努力构建德智体美劳全面培养的教育体系。2019 年，中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出“五育并举”。立足新时代“五育并举”追求全体学生全面发展的新高度，从公平和质量历史新方位认识的视角，审视联合国教科文组织 1994 年的《萨拉曼卡宣言》和 2015 年的《教育 2030 行动框架》中提出的“融合教育”，可以发现，我国两千多年前提出的“有教无类”、当代我国“随班就读”的成功经验、未来“走班选读”的前瞻谋划都饱含了“融合教育”思想。有教无类：开启世界“融合教育”思想的历史先河（一）我国“有教无类”优秀传统源远流长“有教无类”是孔子提出的闻名古今中外的教育观点，源自《论语·卫灵公》。从当今教育公平的角度理解，主要有三种释义，一是起点机会公平，主张不分类别，人人都可接受教育，具体而言即不分贤愚贵贱，不分国界贫富，只要有心求学的学生，都可以入学接受教育。二是过程公平，既然从师“有教”，那教师对待学生的态度就要做到“无类”，即一视同仁，平等对待每一个学生，但具体到教学，孔子主张“因材施教”。三是结果公平，主张“有教”为的是“无类”，即“有了教育”为的是“都得到应有的发展”。孔子不仅提出“有教无类”的思想，而且还落实到行动上。《论语》（卫灵公）记载，孔子亲自为盲人乐师告知台阶、告知坐席、告知各个位置所坐之人。这种真诚又体谅的公平正义之举为后人树立了典范。“有教无类”作为人类文明的宝贵遗产，历久弥新，对古今中外教育，尤其是上世纪 90 年代以来世界兴起的“融合教育”（Inclusive Education），具有深刻和深远的影响价值，为“融合教育”的中国化发展提供了思想源头和历史基础。（二）“有教无类”与世界“融合教育”一脉相承1994 年，联合国教科文组织在西班牙召开的“世界特殊教育大会”上发布了《萨拉曼卡宣言》，首次提出“融合教育”（也曾译成“全纳教育”），主张普通学生和残障学生共同在普通学校接受教育，普通学校的教育服务应该满足不同学生的特殊教育需求。2015 年，联合国教科文组织发布的《教育 2030 行动框架》提出将“融合教育”作为全球未来教育目标，强调所有人尤其是处境不利的人们，都应该获得全纳、公平、优质教育和终身学习的机会。“融合教育”理念主要汲取了后现代主义差异观思想，认为学生的差异是“常态”，学生的差异是教学的“资源”，学生的差异来源于“社会建构”。通过建构独属于残障群体的“残障文化”,使残障成为一种与种族、性别等类似的“文化身份”，使残障成为一种“身份差异”而非“人身劣势”。由于医学模式和社会模式的残疾本体论在某种程度上都会加剧残疾人和非残疾人的二元区分和对立, 莎士比亚提出了具身残疾本体论,即把残疾看作是人性的内在和普遍本质,致力于消除残疾人和非残疾人的本体论区分，倡导残障学生与普通学生共同学习、共同生活、共同发展。可见，“有教无类”与世界“融合教育”一脉相承，二者有异曲同工之妙。（三）世界“融合教育”中国化发展的主要支撑“融合教育”中国化需要多方合作支持，比如：融合性的校园文化，体现融合教育理念的管理与领导，适合融合教育的课程与教学，融合教育促成的学生发展和教师发展，等等。其中，主要支撑在于提高普通教师的融合教育素养。这一点，学前教育走在了前面，教育行政部门、幼儿园领导及教师自身形成了积极的融合教育态度。2018 年，高校所有教育学类专业要求开设“特殊教育概论”，有力推动了融合教育师资职前培训。2020 年，“融合教育”本科专业落户华中师范大学，专门培养从事融合教育工作的人才。经过融合教育课程学习后，职前教师对融合教育的态度更加积极，教学效能感普遍提升，对实施融合教育的担忧减少。师范专业开设融合教育课程得到了政策和经费支持。目前，特殊教育资源中心基本已配备专兼职教师，硬件设施设备资源较丰富，经费制度逐步建立，并具备多重职能。资源教师既可以为普通学校提供专门的特殊教育服务，同时可以担任普通学校融合教育工作的组织者和领导者。当然，进一步提高融合教育质量，最好还要配备辅助教师、教师助手和巡回教师指导。新时代“五育融合教育”成为教育高质量发展的主旋律，其主张面向全体学生全面发展的优质公平教育，站在了“有教无类”和世界“融合教育”的制高点，极大丰富了世界“融合教育”的内涵，进一步推动了“融合教育”的中国化发展。由上可见，尽管“有教无类”与“融合教育”产生的文化背景和历史年代不同，但其精神实质和价值追求大同小异，可以说，“有教无类”开启了世界“融合教育”思想的历史先河。“随班就读”：开创世界“融合教育”的中国模式（一）“随班就读”在世界“融合教育”中起步之早彰显了中国先见世界“融合教育”中国化的主要形式为“随班就读”，就是让特殊教育学生跟随普通学校的班级共同读书学习，与普通学生共享平等优质的教育与相关服务。早在 20 世纪 50 年代，我国就开启了当代随班就读尝试。到 20 世纪 80 年代初，东北的“随班就读”实践得到了发展，对象包括弱智儿童、聋童、多残儿童。1987 年，全国有 15 个县、市开展了随班就读的实验研究。同年，“随班就读”一词正式首次出现在《全日制弱智学校（班）教学计划》中。1988 年，在第一次全国特殊教育工作会议上，国家将残疾儿童随班就读正式作为发展特殊教育的一项政策。1992 年，我国开始有了随班就读在校生人数的官方统计，并且随后绝大多数年份里随班就读的在校生人数都达到当年特殊教育总在校生的一半以上。1994 年出台了《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，2020 年出台了《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》，对“随班就读”发展提供了政策保障，极大促进了特殊教育公平而有质量地发展，成为包含中国话语和实践路径、体现本土融合教育特色的行动纲领。直到 1994 年，世界上才首次提出“融合教育”。而“随班就读”作为中国特色的融合教育形式，已经有了长足的发展，足见我国的“随班就读”在世界“融合教育”中起步之早，彰显了我国的先见之明。（二）“随班就读”在世界“融合教育”中规模之大彰显了中国效益我国是特殊教育大国。“随班就读”在提高特殊儿童义务教育入学率、解决广大农村特殊儿童入学难问题以及促进特殊儿童身心发展和社会融合等方面发挥了重要作用。2020 年，我国约有 43.58 万的随班就读学生，在所有在校特殊学生中占比为 49.47％。与此同时，随班就读范围扩大到幼儿园班级中的特殊需要儿童。《第二期特殊教育提升计划（2017－2020年）》将残障者高等教育纳入融合教育，使残障大学生得到更好的发展。另外，“随班就读”还解决了数以百万计的超常儿童、数以千万计的学困儿童、一千多万的流动儿童、留守儿童以及易地扶贫搬迁儿童的教育问题，为更多特殊需要儿童提供了优质公平的教育机会。如今，随班就读从基础教育迈向高等教育，“融合教育”也正从“物理融合”向“社会融合”转型升级，服务内容也在不断深化、细化，如中小学重视特殊儿童游戏权的法律保障、加强对特殊儿童坚毅品质的培养、激励身残志坚、预防和减少霸凌等；高校重视通过运用适合的方式为特殊大学生提供网络资源，做好自杀风险防范以防止自杀意念的出现等。由上可见，我国“随班就读”学生数量在世界“融合教育”中规模巨大，服务不断深化，彰显了中国效益。（三）“随班就读”在世界“融合教育”中五育之全彰显了中国方针我国的教育方针是培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，“五育融合育人”自然也是“随班就读”必须贯彻落实的方针和使命。从本体论而言，“五育融合”具有内部规定性，具体可以细分为三个结构层次：德育、智育、美育主要促进心灵发育发展，属于精神发展丰富陶冶层次；体育更多提供健康的物质保障和支撑，属于身心和谐发展的层次；劳动教育提供生存生活和发展所必需的劳动意识和能力，属于培养创造性实践能力的层次。其中，德育是灵魂与方向，智育是前提与基础，美育是内在动力，也是德育和智育的桥梁及各育的内在动力，劳动教育是真正实现真、善、美内在统一的现实途径。“随班就读”不仅追求各学科教育的充分和谐发展，更追求普通学生与特殊学生的融合，变学生差异成为天然的有效教育资源，充分体现了人类命运共同体理念，反映出“随班就读”在世界“融合教育”中的五育之全、人员之和，站在了“融合教育”实质公平的制高点，彰显了中国方针的优势和气派。“走班选读”：开辟世界“融合教育”升级的中国路径（一）从“随班就读”迈向“走班选读”由于“随班就读”的“随”和“就”容易产生“主—从”不公平的标签效应，加之其主要沿用固定行政班级模式和机械教学程序，因此难以营造平等多元的社会与教育环境。即便是普通班级课堂，学生也无法通过统筹和协调课程课时得到适合自身的五育全面、和谐、充分发展的教育。因此，需要推动广义的“随班就读”向“走班选读”升级。“走班选读”是在汲取“走班制”“分层教学”“抽离式”“资源教室”等实践经验基础上的综合创新。它面向学生全体，以固定行政班为教育教学和管理主体，根据学科或教学层次、特点、规律的不同，设置不同类型的班课供学生选择，学生根据自身发展的需要选择适合的班课，流动上课学习。“走班”是人员组织形式的变通，“选读”是学习内容和方式的变通。学什么、跟谁学、到哪学、怎么学、学到什么程度等这一切的主动权和选择权都掌握在学生手里，充分体现了学生的主体地位，不仅极大提升了“因材施教”的程度，更为学生德智体美劳全面和谐充分发展提供了有效路径。（二）“走班选读”顺应了世界教育理论发展潮流生态哲学主张生命具有完整性和自主性。传统班级授课的填鸭式满堂灌、题海战，抹杀了学生在学习发展中的主体地位，企图把学生训练成应试的机器。“走班选读”可在分科的基础上加强各学科内在的联系性和每个人参与各学科班级授课的统筹性、灵活性、自主性，将课时和内容聚焦到五育整体和谐发展以及强弱补短上。建构主义重视学生的主动性、差异性、创造性，倡导支架式、抛锚式、随机进入式教学。“随机进入式教学”使学习者可以通过不同场合、不同视角、不同途径、不同进度、不同方式进入相同教学内容的学习，从而获得更全面、更适宜、更有效的认识和理解，这为“走班选读”提供了理论支撑。多元智能理论主张人类智能及其利用的多元化，每个人在语言、数学、空间、身体运动、音乐、人际交往、自省、认识自然等方面各有自己的智能优势，如果每个人的智能优势都能得到充分的开发和利用，每个人就都能得到最佳的发展。以多元智能理论优化班级德智体美劳各项教学和评价活动，为学生提供多元化的班课，供学生自主“走班选读”，可以收到传统班级课堂无法达到的 “因材施教”的最佳效果。（三）“走班选读”基础框架和进阶路径“走班选读”可以分为必修课程和选修课程两大类。必修课程是指为完成国家规定的五育课程而设计的班课。选修课程主要是为满足学生充分和个性发展而设计的。二者相得益彰，共同促进学生五育全面、和谐、充分发展，构成了“走班选读”的基础框架和进阶路径。必修课程实际是分层走班选读，可以解决“优生吃不饱、中等生吃不好、贫困生吃不了”的实践难题。随班就读的残障儿童可以根据自身各学科实际水平，选读更低年级的相关普通班课，尤其要用好资源班，选择适合的干预项目，接受康复训练或学习辅导。选修课程供学生跨年级、跨行政班、跨领域、跨学科、跨场地走班选读。包括活动课走班选读———学生选择参与社团活动、研究性学习活动、社会实践活动、社会大课堂、研学旅行等；兴趣课走班选读———学生选择能满足自己兴趣爱好特长发展的班课参与学习，接受专门教师的专业辅导答疑。最后需要指出，“走班选读”需要学校管理体制机制、教育内容、运行模式、评价方式等一系列配套变革。尤其是学生适合走进哪个班选择哪些内容的学习，需要教师、家长和学生协力设计好个别教育计划，为学生科学高效地走班选读提供指导。希望通过实验验证，“走班选读”能开辟世界“融合教育”面向实质优质公平升级的中国路径，为人类命运共同体理念下的国内外教育高质量发展作出更大贡献。来源 | 《教育理论与实践》2023年第7期作者 | 孟万金（中国教科院研究员心理与特殊教育研究所所长、研究员），张冲（中国教科院心理与特殊教育研究所副所长、研究员），姚茹（中国教科院心理与特殊教育研究所副研究员）
2023-03-13
怀进鹏：加快建设教育强国 为全面建设社会主义现代化国家提供基础性、战略性支撑 来源：教育部 党的二十大是在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻召开的一次十分重要的大会，是一次高举旗帜、凝聚力量、团结奋进的大会。党的二十大报告凝练总结过去5年工作和新时代10年伟大变革，精辟概括习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿的立场观点方法，深刻阐明中国式现代化的中国特色、本质要求、重大原则，谋划未来的目标任务和行动纲领，深刻分析我国发展面临的国际国内形势，是党和人民智慧的结晶，是党团结带领全国各族人民夺取中国特色社会主义新胜利的政治宣言和行动纲领，是马克思主义的纲领性文献。大会提出的一系列重要思想、重要观点、重大战略、重大举措，标注了新起点，开启了新征程，谱写了新篇章，擘画了新蓝图。 伟大的实践需要伟大的掌舵者、领航人。新时代的伟大实践充分证明，党确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，是推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的决定性因素，对新时代党和国家事业发展、对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义。“两个确立”作为党在新时代取得的重大政治成果，是党应对一切不确定性的最大确定性、最大底气、最大保证。 按照中央部署，教育系统把学习宣传贯彻党的二十大精神作为当前和今后一个时期首要的政治任务，着力学深悟透，切实把思想和行动统一到党的二十大精神上来，把力量凝聚到党的二十大确定的各项任务上来，加快建设教育强国、办好人民满意的教育。 一、深刻理解教育优先发展的丰富内涵和时代要求 党的二十大报告在结构布局上作出一项十分重要而鲜明的调整，首次把教育、科技、人才进行统筹安排、一体部署，并且单独列章阐述，极具战略意义和深远影响。报告指出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，强调“深入实施科教兴国战略，人才强国战略，创新驱动发展战略”，“加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之”。报告首次将“教育是国之大计、党之大计”写入党代会报告，并再次重申“坚持教育优先发展”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次提出“把教育摆在战略重点的地位”。1987年党的十三大提出“把发展科学技术和教育事业放在首要位置”“把发展教育事业放在突出的战略地位”。1992年党的十四大第一次提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，此后历次党代会都延续这一战略部署。这些充分体现了我们党对教育事业优先发展的一贯重视和长期坚持。党的二十大的部署，是理论和实践的创新，深刻体现了习近平总书记对强国崛起规律、对当今新技术革命和产业变革的时代特征、对未来世界发展大势的深刻洞察和把握，深刻体现了习近平总书记对教育的关心重视一以贯之，对新时代新征程教育的基础性、先导性、全局性地位和作用的强调与期待。 教育是人才涌现的基础和科技发展的先导，教育支撑人才，人才支撑创新，创新服务于国家经济建设和综合国力提升。我们要深刻理解教育是国之大计、党之大计，深刻领会中央的战略意图，切实看到教育、科技、人才地位作用的极端重要性，深刻把握教育作为社会主义现代化强国重要支撑和基础工程的特殊意义、特殊价值。可以从三个方面来认识和理解。 一是从报告文本中的位置摆放来理解。在党的十八大报告、十九大报告中，教育都是放在经济、政治、文化之后进行部署。党的二十大报告中，将教育放在第五部分，紧接“发展是党执政兴国第一要务”“全面建设社会主义现代化国家的首要任务”即“高质量发展”之后的突出位置进行部署，并摆在这一部分的前列。这样的位置摆放，赋予了教育在现代化国家建设中新的属性、新的价值和新的使命。新时代以来党中央始终把教育置于民族复兴和国家发展中的优先位置来考虑和谋划，在教育地位作用的认识上不断深化。十八大报告提出，“教育是民族振兴和社会进步的基石”。十九大报告对教育重要性的表述是：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。”二十大报告强调，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”。从十八大的“基石”到十九大“基础工程”再到二十大的“国之大计、党之大计”和“基础性、战略性支撑”，充分体现了教育在党和国家事业中地位和作用日益提升。 二是从国家长远发展目标和使命任务层面来理解。党的二十大报告提出2035年发展总体目标是“经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”。对比十九大报告，新增综合国力和人均国内生产总值的内容，体现了强国崛起的特点，同时充实了富强的内涵，落到了具体指标上。综合国力是一个总体的概念，是一个国家政治、经济、国防、军事、文化、教育、科技方面的综合体现，是国家强大与否的重要标志。综合国力当中不论是哪个方面实力的增强，教育、科技和人才都具有基础性先导性的地位和作用。报告还明确提出了各领域的发展目标，比如在社会建设目标中强调“人民生活更加幸福美好”“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。教育是重大民生工程，是促进人的全面发展的重要途径，在缩小不同群体发展差距、促进社会纵向流动、增进社会团结方面发挥不可替代的作用。比如在文化建设目标中提出建设“教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国”五大强国，加上“健康中国”，共同构成“文化软实力”的具体内涵。教育是传承文明、传播核心价值观、启迪心智、提升国民素质的重要途径，是文化交流的重要媒介和载体，在提升国家软实力竞争中至关重要。我们深刻认识到，党的二十大报告立足2035年我国发展的目标任务，对教育的战略位置、先导性有了进一步深刻和充分的表述，为教育系统提出了新时代新征程的新任务新要求。 三是从教育、科技、人才与经济内在互动关系上来理解。在现代社会，科技是核心，经济是基础，没有物质发展的繁荣，科技发展、社会稳定都将无法得到保障。但无论是科技的创新、还是经济的繁荣，其重要的因素——人才是关键。教育培养的人才会带动相关行业领域更多的知识生产和创造，高校推动着科技革命和产业变革，是基础研究主力军、重大科技突破策源地，基础教育也在推动国民科学素养整体提升、培养创新精神。推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴，急需科技创新、经济繁荣、人才强国，这些都与教育强国有根本的联系、有着强关联关系。 从历史发展的进程看，16世纪以来，全球先后形成5个世界科学中心，分别是：16世纪的意大利、16世纪中叶到17世纪的英国、18世纪的法国、19世纪的德国和20世纪的美国。一般来说，一个国家成为高等教育中心与科学中心的时间大致是重叠的。意大利成为世界科学中心源于中世纪大学的勃兴，意大利是当年欧洲大学最多的地方，为其成为世界科学活动中心奠定了基础。英国于1662年成立皇家学会，信奉伽利略等人开创的实验科学传统，并建立制度化的科学共同体。法国成为近代以来第三个世界科学活动中心，与法国建立世俗化的统一的国家教育体制，建立法兰西科学院等新型学术机构有关；法国创办欧洲最早的一批技术专科学校，培养一批卓越的科学家和工程师。德国成为近代科学活动中心得益于德国大学的教育改革。洪堡参照法国科学教育制度创立柏林大学，开创近代大学先河。德国提出教学科研统一的办学理念，建立以学术自由为核心的大学制度，创建教学科研结合的制度化组织（实验室），采用全新的教学方式，并积极在科学研究中作出创造性贡献，培养了一大批一流学者，吸引了世界最优秀的学者和学生。美国成为世界科学活动中心与美国研究型大学的兴起以及将大学科技成果服务社会的理念密切相关。美国吸收英国大学的教育理念和德国大学的学术精神，创办了世界第一所研究型大学：约翰斯·霍普金斯大学。约翰斯·霍普金斯大学重视科学研究，创立研究生院，大力发展研究生教育，培养了大量具有很高科研素养和创新能力的人才，吸引了世界一流的学者和优秀学生，逐步确立世界高等教育中心的地位，成为世界科学活动中心。5个世界科学中心的转移，从中不难看到，与各国兴办教育、办好教育、办一流的教育是密切相关的，体现出教育、科技、人才对强国崛起和经济繁荣发展的基础性、战略性支撑。从现实需求看，教育、科技、人才，通过协同配合、系统集成，共同开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，这对全面建设社会主义现代化国家来说，既是基础性的，更是战略性的，涉及全局和长远，事关国家安全和人民幸福。 通过学习，我们进一步认识和领会了我国发展面临的新形势新任务，认识和领会了教育发展的历史机遇和主要挑战，认识和领会了教育对国富民强、经济发展、人的发展的重大意义。我们将始终保持战略清醒，把握教育强国的中国特色和本质要求，思考拓展教育强国的内涵外延和实践路径，把思想认识转化为真抓实干的动能和效能，统筹推进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略落地生效。 二、深刻认识新时代教育的历史性成就和历史性变革 党的十八大以来，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，习近平总书记提出一系列新理念新思想新战略，形成习近平总书记关于教育的重要论述，为新时代中国教育发展指明前进方向、提供根本遵循。10年来，教育系统全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育，教育面貌正在发生格局性变化。党的二十大报告对新时代10年教育发展的成就做了高度概括和精准评价，指出：在幼有所育、学有所教上持续用力，建成世界上规模最大的教育体系，教育普及水平实现历史性跨越。 一是在教育公平上取得历史性进展。从普及程度看，目前全国有各级各类学校近53万所、在校生超2.9亿人。学前教育毛入园率88.1%，比十年前提高23.6个百分点；义务教育阶段巩固率95.4%，提高3.6个百分点；高中阶段教育毛入学率91.1%，提高6.4个百分点；高等教育毛入学率57.8%，提高27.8个百分点，进入普及化阶段。我国教育普及程度总体稳居全球中上收入国家行列，其中学前教育、义务教育已经达到高收入国家平均水平。从特殊对象关爱看，20万名义务教育阶段建档立卡贫困家庭辍学学生实现动态清零，历史性解决了长期存在的辍学问题。营养改善计划10年覆盖农村义务教育学校12.38万所，受益学生3.5亿人次，计划实施地区2021年男女生平均身高比2012年分别提高4.2厘米和4.1厘米。在解决群众急难愁盼问题上，全国2895个县实现义务教育基本均衡。全国99.8%的中小学校办学条件达到20条底线要求。全国每个乡镇基本办有一所公办中心园，城镇小区配套园专项治理增加普惠性学位416万个。十年来，国家财政性教育经费投入占国内生产总值比例始终保持在4%以上，有力支撑了世界规模最大的教育体系。 二是教育服务国家战略和经济社会发展能力和水平有了大幅提升。十年来，大中专院校为国家输送上亿名毕业生，为各行各业每年培训上亿人次。加快培养急需紧缺人才，实施基础学科拔尖人才培养计划，深化工程硕博士培养改革，“双一流”建设取得明显成效。聚焦“四个面向”，高校科研取得积极进展，获得了十年来全部10项国家自然科学一等奖中的6项，全部11项国家技术发明一等奖中的10项，并获得2项国家科技进步特等奖，助力突破了很多关键核心技术“卡脖子”问题。教育在服务国家战略，推动基础研究重大创新、哲学社会科学研究繁荣发展和中国自主的知识体系构建等方面，作用愈加凸显。 三是教育的中国特色更加鲜明。十年来，从中央到地方成立了教育工作领导小组，党的领导纵到底、横到边、全覆盖的工作格局基本形成。马克思主义指导地位不断巩固和加强，立德树人根本任务深入落实，思想政治工作生命线牢牢抓在手上。推进习近平新时代中国特色社会主义思想进教材、进课堂、进头脑，编制进课程教材指南，编写使用大中小学读本，高校全面开设“习近平新时代中国特色社会主义思想概论”课。素质教育蓬勃开展，修订教育法将“劳”纳入党的教育方针，加强体育美育和心理健康教育。深化新时代学校思政课改革创新，推进课程思政建设，讲好“大思政课”，深化“三全”育人综合改革试点。全面落实教材建设国家事权，成立国家教材委员会，普通中小学三科教材统编统审统用。广大师生衷心拥护以习近平同志为核心的党中央、对国家前途充满信心，发出“请党放心、强国有我”的时代强音。 四是教育的国际影响力显著提升。我国中小学生在经合组织开展的PISA测试中总体表现良好，吸引一些发达国家对中国基础教育进行学习和借鉴。“互联网+”大学生创新创业竞赛7年累计吸引121个国家和地区，2533万名大学生参赛，对于国家创新创造活力的积累，对于国家国际影响力的提升起到重要作用。参与全球教育治理，首次发起并举办世界职业技术教育发展大会，132个国家和地区参与，举办首届国际人工智能与教育大会并达成《北京共识》，发起成立世界慕课联盟、筹建世界职业技术教育发展联盟。我国教材教法、教育理念等开始走向并影响世界，我国教育更加开放自信主动地走向国际舞台。 回顾新时代十年的教育历史性成就和历史性变革，我们深刻感受到，这些成就的取得，最根本就在于有习近平总书记掌舵领航，有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。同时，这些成就也离不开社会各界的真诚关心、共同参与，各级党委政府和有关部门大力支持教育事业，在组织领导、发展规划、资源保障、深化改革上把教育事业摆在优先地位，与教育系统同题共答，共同努力，为教育改革发展提供了强劲动力、创造了良好环境。 在看到成绩的同时，我们也清醒认识到教育存在的问题和困难。党的二十大报告也指出：发展不平衡不充分的问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强，群众在就业、教育等方面面临不少难题。我们要始终坚持人民至上，加大改革力度，采取措施、解决问题，有效落实好中央要求，回应好人民关切。 三、准确把握党的二十大对教育工作的部署 党的二十大报告的第五部分，以“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”为题，从“办好人民满意的教育”“完善科技创新体系”“加快实施创新驱动发展战略”“深入实施人才强国战略”对教育、科技、人才进行了整体部署。 一是落实立德树人根本任务。报告开宗明义，直接点题，鲜明提出了教育的根本问题，提出了育人的根本在于立德，明确落实立德树人根本任务，要抓好教材、学校管理、综合改革、教育评价、校家社协同、教师队伍、语言文字等关键要素和重大举措。其中，“教材建设和管理”首次纳入报告，充分表明教材建设是国家事权，展现出中央对教材工作高度重视。强调“发展素质教育”，位置凸显、十分重要。第一次在党代会报告中要求“完善学校管理和教育评价体系”，表明激发学校活力在育人中的重要作用。“国家通用语言文字推广”是铸牢中华民族共同体意识的有力抓手，对民族团结、国家长治久安具有重大政治意义。“教师队伍”是落实立德树人根本任务的责任主体和实施主体，是办好教育的根本依靠。“弘扬尊师重教社会风尚”，表明党和社会对教师的高度尊重，期待有更多“四有”好老师和“大先生”涌现出来。 同时，报告强调用社会主义核心价值观铸魂育人，完善思想政治工作体系，推进大中小思想政治教育一体化建设。提出深入实施马克思主义理论研究和建设工程，加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系。提出加强家庭家教家风建设，加强和改进未成年人思想道德建设。提出加强青少年体育工作，全面加强国家安全教育，深化全民国防教育，注重从青年和产业工人、农民、知识分子中发展党员。 二是坚持以人民为中心发展教育。报告进一步彰显教育公平的国家基本政策导向。比如“义务教育优质均衡发展”，从“基本均衡”到“优质均衡”，对教育工作提出更高要求。要充分发挥教育数字化对教育资源有效配置、高效配置的作用，通过数字化赋能，让优质均衡的教育理想成为可能。强调“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”“推进职普融通、产教融合、科教融汇”，注重对教育链、人才链的系统部署、整体谋划，体现了优化结构、提升质量、服务新发展格局的鲜明导向，强调了系统、协同推进教育改革的要求。比如，从十九大的“普及高中阶段教育”到现在的“多样化发展”，在高中阶段教育毛入学率已经达到91.4%的背景下，在“着力造就拔尖创新人才”的部署下，多样化发展很有意义，将改变高中“千校一面”办学局面，为每个学生提供更适合的教育。比如，从十八大的“办好学前教育，支持特殊教育”到十九大“办好学前教育、特殊教育”再到二十大的“强化学前教育、特殊教育普惠发展”，学前教育、特殊教育始终受到高度重视。比如，对民办教育，从十八大报告“鼓励引导社会力量兴办教育”到十九大报告“支持和规范社会力量兴办教育”再到二十大“引导规范民办教育发展”，政策根据形势不断调整深化。同时，报告提出要强化就业优先政策，加强困难群体就业兜底帮扶；提出要优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。 三是全面提高人才自主培养质量。报告强调“着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之”，指出“自主培养”的路径要求、目标任务、着力方向和重点，有很多新理念、新要求、新举措。对于人才自主培养，习近平总书记强调，中国是一个大国，对人才数量、质量、结构的需求是全方位的，满足这样庞大的需求必须主要依靠自己培养，提高人才供给自主可控能力。自主培养，是国家急需、人民急盼，是形势使然、时代使然，更是必由之路、自信之路。对于国家战略人才力量，报告对大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年科技人才、卓越工程师等7类战略人才作出部署，明确加快建设世界重要人才中心和创新高地，既关系职业教育，也关系高等教育、基础教育，要在培养拔尖创新人才、基础学科人才、卓越工程师等已有部署基础上，发挥高校作用，把高层次人才队伍建设作为重中之重抓好抓实。 四是助力加快实现高水平科技自立自强。报告强调要完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化国家科研机构，高水平研究大学、科技领军企业定位和布局，提升国家创新体系整体效能，坚决打赢关键核心技术攻坚战。高水平科技自立自强的根本是高水平人才、高水平教育的自立。加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加快建设中国特色、世界一流大学和优势学科。一流大学作为基础研究的主力军和重大科技突破的策源地，必须自觉履行使命担当，聚焦国家重大需求和产业重大问题，成为支撑引领经济社会发展的“快变量”，为国家竞争力赋能、储能、提能。 五是推进教育数字化。报告提出“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”，体现出利用现代教育技术、工具和平台对推进教育公平、提升教育质量，办好人民满意教育的重要价值。今年，教育部推进国家教育数字化战略行动，取得积极进展。国家智慧教育平台已覆盖31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，基本形成世界第一大教育资源数字化中心和服务平台。要加强数字教育发展，努力建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，夯实人才强国建设的基础。 四、全力推动党的二十大精神贯彻落实到教育改革发展各方面全过程 教育系统要在全面学习、全面把握、全面落实党的二十大精神上下功夫，原原本本、逐字逐句学，牢记空谈误国、实干兴邦，做到“一分部署、九分落实”。开展贯彻落实党的二十大精神战略谋划，分析发展现状、短板弱项和努力方向，梳理安排“人无我有”的新赛道新领域开辟任务、“人有我强”的战略必争任务、“人强我优”的战略支撑任务，研究好发展的主要目标，设计好未来发展的“四梁八柱”，确保党的二十大精神在教育系统扎根开花结果。 （一）抓根本。着力突出习近平新时代中国特色社会主义思想的纲和魂，把学习宣传贯彻党的创新理论同维护习近平同志党中央的核心、全党的核心地位统一起来，引导师生不断深化对“两个确定”决定性意义的认识，不断提高政治站位，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把对党的创新理论的政治认同、思想认同、情感认同转化为做到“两个维护”的政治自觉、思想自觉和行动自觉。一是加强学习宣传和研究阐释。坚持分层分类，全员覆盖抓好学习教育。针对不同群体特点，提出有效措施，切实增强学习宣传教育的针对性实效性。着力开展全方位、多角度、立体式宣传，营造学习宣传贯彻的浓厚氛围。充分发挥教育部门智力和人才资源集中优势，将二十大精神融入思政课，融入专业课教育教学，推动进教材、进课堂、进头脑。组织开展重大专题研究，专项推出一批高质量的研究阐释成果。二是落实立德树人根本任务，牢牢把握教育正确的政治方向。加强党对教育工作的全面领导，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，用社会主义核心价值观铸魂育人，筑牢师生团结奋斗的思想基础。加强思想政治教育，完善思想政治工作体系，推进大中小学思想政治教育一体化建设，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。深刻认识反腐败是最彻底的自我革命，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，始终坚持以严的基调强化教育系统正风肃纪。 （二）抓重点。抓好促进公平、提高质量两件大事。一是促进公平。锚定2035年基本公共服务实现均等化的宏伟目标，坚持教育公益性原则，沿着基本公共教育服务标准化、均等化、法定化的方向，形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共教育服务体系。重点加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域资源配置，不断缩小区域、城乡、校际、群体间的教育差距。深入推进学前教育普及普惠发展，特殊教育适宜融合发展，推动高中阶段学校多样化发展，引导规范民办教育发展，加大国家通用语言文字推广力度。实施新时代基础教育强师计划。着力解决人民群众急难愁盼问题，全力做好毕业生就业创业工作，持续深化“双减”，完善覆盖全学段的学生资助政策体系。二是提高质量。坚持把提高人才培养质量作为学校的首要任务、核心工作。以国家战略需求为导向，推动建设世界重要人才中心和创新高地各项决策部署在教育系统落实落地。深化现代职业教育体系建设改革，深化产教融合，推动人才链、产业链、创新链的深度融合，打造市域产教联合体和行业产教融合共同体，培养更多高技能人才。实施基础学科拔尖人才培养战略行动，部署国家急需高层次人才培养专项，加快卓越工程师、优秀哲学社会科学人才培养。发挥高校在科技创新中的主力作用，推动和加强有组织科研，大力提升创新能力，强化战略科技力量建设。建设形成与国家发展战略、生产力布局和城镇化要求相适应的多层次、多样化教育发展新高地，更好服务和融入新发展格局。深入推进“双一流”建设，深化哲学社会科学知识体系建构和高校咨政服务能力提升工程。 （三）抓改革。把政策、制度和组织机制的一体化部署调整作为保障和支撑，围绕发展中遇到的绕不开、躲不过的问题，推动观念更新、工作评价和方法改革。一是更新观念和工作方法。以落实党的二十大战略部署为主线，立足教育改革发展需要，推进部省合作和国家教育结构的布局优化，推进改革试点、创新探索或示范创建，以此带动全国教育综合改革，提升教育系统服务国家战略的能力和质量。健全学校家庭社会育人机制，构建良好教育生态。二是深化评价改革。进一步完善教育评价改革相关配套政策，建立新评价体系，用高质量来检验教育工作成效、学习贯彻成效。积极稳妥推进考试招生制度改革，深化教育督导运行机制改革。三是推动更高水平的对外开放。当前，大国科技竞争乃至教育竞争已接续展开，美西方对我国打压围堵不断升级，中美科研领域合作程度已不同程度脱钩，我国教育对外开放面临严峻形势。要坚持教育对外开放，优化高质量开放，积极把握全球发展大局。加快推进共建“一带一路”教育行动高质量发展，深化与国际组织合作，举办世界数字教育大会，提升中国教育世界影响力。四是深入实施国家教育数字化战略行动。加强国家智慧教育公共服务平台建设并深化应用，更好实现助学、助教、助研、助管、助交流合作，将国家智慧教育平台打造成教育领域最重要、最全面的高质量公共服务产品，不断推动教育变革和创新，助力建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。 新的赶考路上，我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，弘扬伟大建党精神，自信自强、守正创新，踔厉奋发、勇毅前行，加快建设教育强国，办好人民满意的教育，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴作出教育新的贡献！（本文刊发于《党委中心组学习》2022/06）
2023-03-13
中国教科院课题组：坚持依法治教原创 课题组 中国教科院 2022-11-30 09:17 发表于北京党的二十大报告指出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在领导全面依法治国，建设法治中国的伟大实践中，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上，深刻回答了新时代为什么要实现全面依法治国，怎样实行全面依法治国等重大问题，提出了一系列全面依法治国新理念新思想新战略，创新了习近平法治思想。在此背景下，教育系统应当深入学习贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述，“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。这对于推进教育系统依法治教进程、加强学校依法治校能力、提高教育工作者依法执教意识具有重大意义。习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的内容概要 习近平总书记指出，“法治是一种基本思维方式和工作方式”。教育法治建设是教育治理现代化的必然要求。教育法治建设既有国家各项事业治理的一般性，也有教育事业自身的独特性。其一般性以习近平法治思想为指导，其独特性以习近平总书记关于教育的重要论述为指引。 （一）立法推进教育发展 习近平总书记高度重视立法之于法治的重要作用。2013 年 2 月 23 日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。高质量的教育立法是推动教育法治建设的基础和保障。 保障教育公平正义和公民受教育权是教育立法的要旨。2013 年，习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上提出，“努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让 13 亿人民享有更好更公平的教育”，宣告了“让全体人民共享发展，保障每个孩子享有更好更公平的教育机会”是教育法治建设的努力方向。这些思想和观点在《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）等教育法律的修订和《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）法律的起草中都发挥了重要的引领作用。 教育良法善治是“两个大计”的内在要求和重要体现。2014 年 9 月 5 日，在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上，习近平总书记指出，“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据”。2018 年 9月 10 日，习近平总书记在全国教育大会上提出了“教育是国之大计、党之大计”的重要论断。2020 年 11 月 16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上要求，要“加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。教育作为“两个大计”，就是国家治理和人民需要的重大民生，必须以人民为中心，科学立法，不断提高立法质量，完善立法体系，保障教育改革公平、有序、规范。 习近平总书记关于“国之大计、党之大计”的重要论断是指引教育立法的重要依据。这在 2021 年修订的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中表现得非常充分，其将习近平总书记对教育的指导思想、作用、方针、内容等方面的指示在教育立法中深入贯彻。例如，第三条修订为，“国家坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，明确提出了教育事业在政治上必须坚持党的领导，在意识形态上必须坚持社会主义。第四条增加“对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义”。第五条增加“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，将习近平总书记“培养什么样的人”的重要指示纳入了教育立法。《教育法》的修订，系统回答了高质量的教育立法的意涵，即必须体现坚持党的领导，必须把坚持社会主义意识形态作为根本特征，必须彰显“两个大计”，必须以“伟大复兴”为使命，必须实施五育并举，必须传承先进文化。 （二）依法行政推进教育治理 习近平总书记高度重视教育治理工作，强调深化教育体制改革，转变政府职能的作用。2013 年 11 月 12 日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求教育领域“深入推进管办评分离”。习近平总书记在全国教育大会上强调，“坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍。破除体制机制障碍，需要依法明确政府责权，克服政府只能错位、越位现象，推动管办评分离，加快放管服改革。 习近平总书记将权责清晰、公开透明作为依法行政的程序性要求。2015 年 1 月 13日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出了“要推行权力清单制度”。同年，他在《求是》撰文指出，“要全面推进政务公开”。教育部门依法行政是一项全局性、复杂性、系统性的治理改革，更需厘清权责、公开透明。 教育依法行政是国家治理现代化的构成要素。习近平总书记在全国教育大会上要求，“深化办学体制和教育管理改革，推进教育领域治理能力和水平现代化”。2019年，党的十九届四中全会发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。教育依法行政是深化教育管理改革的关键，是中国特色社会主义法治政府的题中之义和重要组成之一。 （三）依法治校坚持中国特色 依法治校是教育法治建设的重要内容，学校法治建设程度，体现着教育系统依法治教的水平，也体现着教育系统推进治理体系与治理能力现代化的进程。 坚持党的领导和社会主义办学方向是依法治校的重要核心。习近平总书记指出，“党的领导和社会主义法治是一致的”。党的领导是引领中国特色社会主义教育事业不断前进的最大政治优势。2016 年 12 月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调，确保高等学校始终成为“坚持党的领导的坚强阵地”、“党委要保证高校正确办学方向……保证高校始终成为培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地”。2017 年 5月 3 日，在中国政法大学考察时，习近平总书记再一次提到，“高校党委要履行好管党治党、办学治校的主体责任”。2018 年 5 月，习近平总书记在北京大学师生座谈会上强调，“我国社会主义教育就是要培养社会主义建设者和接班人”。在全国教育大会上，习近平总书记再次强调，“加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证”。我们的学校是党领导下的学校，学校法治建设必须坚持党在学校治理中的领导核心地位和办学治校的主体责任，必须坚持社会主义办学方向，这不仅是我国学校依法治理的特色所在，更是国家教育权在依法治校中发挥作用的法理基础。 习近平总书记特别重视依法保障学校的办学主体地位。他在全国教育大会上强调，“学校是办学主体，要尽可能把资源配置、经费使用、考评管理等放给学校，保证学校事情学校办”，“坚持依法治教、依法办学、依法治校，完善办学制度，强化从严治校机制，不断健全教育管理制度体系”。学校在办学活动中处于主体地位，享有相应的权利和义务。依法营造良好的内外部制度环境，保障学校主体地位和教育权利，为学校自主办学松绑，有利于推动依法治校不断深化。 在学校治理现代化体系中，习近平总书记特别强调政府要为师生权益“托底”。他在全国教育大会上指出，“各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护老师和学校应有的尊严，保护学生生命安全”。“托底”体现了以人民为中心、多部门齐抓共治的治理理念，凸显了社会主义特色和优越性。 习近平总书记特别指出，办学治校要统筹好“中国特色”与“世界一流”的关系。2021年 4 月 19 日，在清华大学 110 周年校庆来临之际，习近平总书记考察时谈到，“我们要建设的世界一流大学是中国特色社会主义的一流大学”。2022 年 4 月 25 日，习近平总书记在考察中国人民大学时指出，“要扎根中国大地，走出一条建设中国特色、世界一流大学的新路”。中国特色为一流办学赋予了新时代的治理新意。 （四）法治教育从娃娃抓起法治教育不仅决定了依法治教水平和师生法治素养，对国家的法治建设水平也产生着深远的影响。习近平总书记非常重视青少年的法治教育。2014 年 10 月 23 日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求， “把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。2015年，习近平总书记在《求是》撰文指出，“要坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”，青少年法治教育应当“由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识”。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出，“普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养”。从娃娃抓起，遵循教育的基本规律和青少年认知规律，注重实效，将法治教育融于课程、融于生活、融于品格培养，是新时代青少年法治教育的重要要求。青少年法治教育必须与社会主义核心价值观紧密结合。法治是社会层面的价值要求，也是社会主义核心价值观的内涵之一。“深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育”，用法治推动核心价值观建设，让社会主义核心价值观成为全民的信仰，是新时代依法治国和以德治国相结合的必然要求。 习近平总书记非常重视法治教育对提升社会治理法治化的基础作用。2020 年，他在《求是》撰文指出，“要加大全民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念……夯实依法治国社会基础”。2022 年10 月 16 日，他在中国共产党第二十次全国代表大会上指出，“深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”，深刻阐释了法治教育对于依法治国的基础作用和法治价值。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的核心要义习近平总书记关于教育法治建设的重要论述，系统地阐述了全面依法治国在教育领域的具体体现和要求，并根据教育领域特点提出教育法治新思维、新理念、新理论。深刻把握习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的核心要义，对维护人民受教育权益、全面推进依法治教具有重大的战略指导意义。（一）从教育法制到教育法治，为教育法治建设提供了新的战略布局 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治工作。2014 年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面依法治国的发展战略。全面推进依法治教是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重大政治任务。在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述中，充分体现了从“法制”到“法治”的转变。卢梭（Rousseau，J. J.）说：“一切法律中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心。”与“法制”相比较，“法治”不仅仅强调有完善的法律制度，更强调法律制度的科学性和实效性。世界各国发展教育的一个重要经验，就是通过法律这一高度专门化的社会组织手段来实现对大规模教育事业的调控，以促进教育事业的发展。改革开放以来，曾有过人治与法治、德治与法治的讨论，这对逐渐认清法律对于人类社会和教育事业发展有着重要意义。法制与法治的概念之争在 20 世纪 90 年代引起广泛关注和探讨，并随着《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的修改和法治理论的不断深化而更加明确。近些年，从法制到法治的理念转型对于教育法治建设产生了重大影响。例如，在教育部 2016 年发布的《青少年法治教育大纲》和 2022 年发布的《中小学法治副校长聘任与管理办法》中，“法治”已经取代以往常用的“法制”。虽是一字之差，对于教育法治建设的影响却是巨大的。 “法治”的理念强调教育立法对于教育改革发展的促进作用。习近平总书记指出：“改革和法治是两个轮子，这就是全面深化改革和全面依法治国的辩证关系。”党的十八大以来，我国教育取得了长足进展，教育立法在其中发挥了至关重要的作用。“我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法。”在教育领域的改革推进到一定阶段的时候，必须通过立法的形式对其加以确认和保障。国家连续实施三期学前教育行动计划，推动学前教育取得快速发展，有效缓解了“入园难、入园贵”等问题。在此基础上，全国人民代表大会将《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）列入2022 年的立法工作计划，将学前教育发展的经验以立法的形式予以确认和保障。 “法治”理念重视利用法治思维和法治方法破解教育改革发展中的难题。习近平总书记提出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推动改革”。无论行政机关还是各级各类学校，都必须按照法律规定的规则开展工作，实现从“人治到法治”的转变。以往在中小学校，教师和家长在教育惩戒的实施上很容易产生争议和误解。为了解决中小学教师不敢管、不愿管的问题，教育部在 2020 年正式出台《中小学教育惩戒规则（试行）》，以部门规章的形式对教育惩戒行为进行规范，确保了正常的教育教学秩序和多方利益主体的权利。 “ 法治 ”理念关注教育法律的实施效果。换言之，法律主体的权利不仅仅要得到法律的确认，更要得到法律的保护，从而实现从“教育法制”到“教育法治”的实质性转变。这种转变更加强调理念和概念的变换——不再是单纯的法律规范的制定，而是在权利本位与程序正义的法治理念指导下，注重对基础权利的保障，强化对管理权力的制约，强调程序正义与公平，并逐步发挥司法的力量，从单纯立法走向法的治理。为了保护教育系统各方主体的合法权益，维护教育系统的安全稳定，就必须发挥救济程序的程序正义作用。教育部陆续出台了《未成年人学校保护规定》、《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》，为基层学校提升依法治校效果提供了保障，推进了教育系统“养成自觉守法的意识，形成遇事找法的习惯，培养解决问题靠法的意识和能力。” （二）从教育权力到教育权利，为教育法治建设提供了新的价值导向 习近平总书记指出，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。权利保障是习近平法治思想的重要组成部分，也是习近平法治思想的核心价值取向。在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述中，充分地体现了“教育权力”向“教育权利”转化的趋势，其具体表现在科学立法保障权利、依法行政保障权利、公正司法保障权利、正确处理权利与义务的关系等诸多方面。 “权力”和“权利”的探讨主要集中在政治学和法学领域，历经从传统的权力理论到现代权利理论的演变。权力与权利的关系反映了政治国家与公民社会以利益为联系纽带的对立统一关系。法律以权力为本位或以义务为重心，归根到底是由时代的法律精神和法律的价值取向所决定的。权力更多带有“公法”的属性，而“权利”则更多带有“私法”的属性，对于“权力”而言，法无授权不可为，而对于“权利”来说，法无禁止即可为。自1980 年《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁布以来，我国的教育立法带有明显的“行政管理法”的特征，这也正是一些法学学者试图将教育法归入行政法的原因之一。而行政法所调整的行政法律关系，更多地体现在行政主体与行政相对人之间的关系，这种管理带有管理者和被管理者的不对等性，这就使得我国以往的教育立法具有明显“权力”特征，即法律关系双方主体在“平等下的不平等性”。 近些年，教育立法越来越显示出以“受教育权”为核心的“权利”保护特征。公民受教育权是教育法律权利体系的核心，受教育权的实现是教育法律追求的终极目标。虽然受教育权的内涵和外延随着教育环境的变迁和人们认识的演进不断调整，但是国家教育权、家庭教育权和社会教育权等始终无法撼动受教育权的核心地位。在教育法律体系中，所有制度设计的最终指向是如何更好地保障公民受教育权的实现。国家教育权、家庭教育权和社会教育权的行使，最终目的是为了公民受教育权的实现。公民受教育权的实现更多显示为平等法律主体间法律关系，即以“权利”以及与“权利”相对应的义务为主要法律内容的。 教育权利要以人民受教育权保护为核心。习近平总书记强调，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。在《宪法》第 46 条已做出明确规定，即中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。在由中国共产党领导的社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民。国家权力的目的和价值都体现在为人民的权利服务之中。接受公平有质量的教育是当前人民群众最为关心的利益诉求之一。办人民满意的教育，应不断满足人民群众对更好教育的期待，实现个体全面而自由的发展。教育权利要以人民平等受教育权为重点。习近平总书记指出，“教育公平是社会公平的重要基础”。共同富裕的新阶段对教育公平正义的需求比任何时候都要更高。党的十八大以来，通过推进义务教育均衡发展、实施教育评价改革、完善学生资助政策体系、修订《残疾人教育条例》等一系列举措力求实现起点公平、过程公平、结果公平，使教育发展成果更公平地惠及全体人民。习近平总书记特别重视农村、贫困地区学生受教育权的保障，“让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务”，通过平等的受教育机会的保障，帮助弱势群体提升至中等收入群体，扩大中等收入群体规模，实现人人成才、共同富裕的伟大奋斗目标。 教育权利要以提供受教育的选择权为导向。习近平总书记指出，“人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼有更好的教育”。如何满足不同群体的受教育需求，满足不同层次家庭的需求，不同孩子学习兴趣的需求，这是新时代教育的重要问题。由于不同社会发展阶段教育发展水平以及基本价值理念存在差异，受教育权的内涵、范围、意义都有很大不同。现阶段，应让受教育权成为有选择的权利。随着数字化、智能化教育的新趋向和多样化、个性化教育的新要求，在教育立法领域对受教育权的防御性功能即受教育权的选择性上还应进一步丰富和补充。 （三）从教育管理到教育治理，为教育法治建设提供了新的实施路径 在党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求后，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将国家治理作为治国理政的重要手段。党的二十大报告再次强调，推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。国家治理体系和治理能力现代化，是一种全新的政治理念，表明中国共产党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新。习近平总书记将教育系统治理体系和治理能力现代化建设纳入了法治化的轨道，并促进了教育行政“管理”向“治理”的转化。 从“管理”走向“治理”是中国教育行政变革的主要趋势。教育治理是国家治理在教育系统的具体化过程，完善教育治理体系是加快推进建设现代教育体系的必然要求。通过建立、调整、平衡与教育相关的各种关系和各方主体利益，明确教育法律关系，健全教育治理体系。实现教育现代化，教育治理要率先现代化。要建设现代教育体系，其治理能力和治理体系首先要现代化。加快率先实现教育现代化，就要以法治思维和法治方式推动教育改革发展，自觉适应教育改革发展的新形势新需求，不断构建与完善系统完备、层次合理、科学规范、运行高效的教育法治体系。 在教育法治的视野中，教育治理体系和治理能力现代化主要意味着教育领域多元教育主体之间法律关系的重构，即在“多元共治”的基础上建构学校外部与学校内部的各种法律关系。从宏观上讲，是学校等教育教学组织与学校外部法律主体的法律关系重构；从微观上讲，是学校内部各个法律主体之间的法律关系重构。一方面，学校、政府和社会关系的协调是整个治理内容的主轴。如何在政府、学校、社会三个主体之间建立适当的教育法律关系，使得政府举办教育、学校实施教育、社会支持教育的作用能够充分实现，是教育内外关系需要解决的重要问题。另一方面，学校内部需要分权共治，即多元主体对于学校内部事务的共同治理和民主管理。具体而言，就是学校内部管理组织与学生、家长、教师、社区、社会组织、专家教授等共同参与学校的内部治理，决定学校的内部事务、维护学校的内部运行。近几年颁布的《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》等都是完善学校内部治理机构，促进学校内部治理效能提升的重要措施。 （四）从实体正义到程序正义，为教育法治建设提供了新的范式内涵 习近平总书记在强调坚持加强实体法治建设的同时，科学地阐述了程序正义对社会主义法治建设的重大意义。习近平总书记指出，“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行；全面推进科学立法、严格执法、公正司法”。这一论述明确了法治建设的新要求，强调程序法治与实体法治同等重要，为教育系统协同推进实体法治和程序法治建设提供了重要指引，要求在教育法律的制定和实施过程中都须贯彻和遵循公平正义的法治原则。 从《宪法》到《教育法》，我国法律对于公民的受教育权等教育权利进行了系统规定，为公民受教育权保护提供了实体性的法律依据。法治渠道不畅通，不利于形成稳定有序的教育管理秩序，也不利于教师、学生等合法权益的保障。近些年，程序正义在教育立法、教育司法和依法治教实践中的重要性越发凸显，它既是“好的法律”的必备特征，也是让法律“得到普遍遵守”的前提之一。实体正义和程序正义对于教育法治建设来说，都是至关重要的，实体正义为公民提供了权利来源，而程序正义则为公民提供了实体正义的实现途径，在一定程度上解决了“维权没有路径”、“教育法律不长牙齿”等问题。 程序正义体现在教育系统完善权利的救济程序。无救济无权利，如果法律体系缺乏对于权利的救济保障，权利人的权利就无法得到现实的实现，权利的保护等同于“无基之楼、无米之炊”。2019 年，教育部等五部门颁布的《关于完善学校安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》就体现了程序正义，为各方利益主体提供了权利保护的渠道。其不仅仅针对“校闹”的表现和法律责任进行了规定，还提出了透明、多元、通畅、有效的学校安全事故救济程序，为当事人维护权利提供了程序性的保障。 程序正义体现在教育系统完善法律的责任体系。仅仅具有权利性规定，而缺乏惩罚性的规定，也是导致权利无法得到实现的原因之一。教育法律长期以来被人们称之为“软法”，很大的原因在于教育立法对于法律责任部分缺乏硬性的规定。在 2015 年《教育法》的修订中，大幅度增加了教育法律责任部分的内容，将违反教育法所应承担的法律责任进行了详细规定。2021 年《教育法》的修订中，又将考试舞弊等违法行为的法律责任进行了明确和细化。这些举措使《教育法》“长出了牙齿”，让违法者的违法成本增加，保证了教育法律的权威性与严肃性。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的实践成就 在习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的指引下，我国教育法治建设迈上新台阶，取得重大历史性成就，实现了从“法制”到“法治”的观念转变和实践转型，从“唯立法论”到法的综合治理，从注重法制健全到更加注重人权保障，从法律工具主义到法律内在价值的彰显。 （一）教育法律体系更加完备 改革开放特别是党的十八大以来，根据教育发展的需求，我国在《宪法》统领下不断推进教育立法，陆续颁布了综合性的《教育法》，规范专门教育领域的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）、《职业教育法》、《高等教育法》、《学位条例》和《民办教育促进法》，以及规范教师主体权利义务关系的《中华人民共和国教师法》和规范国家通用语言文字适用、管理和监督的《国家通用语言文字法》等 8 部教育法律。①还制定或修改了《中华人民共和国未成年人保护法》、《家庭教育促进法》等与教育密切相关的法律，以及一系列教育行政法规、部门规章和地方性教育法规规章，逐渐形成更加完备的中国特色教育法律法规体系。 第一，立法内容更加丰富，涉及各级各类教育和教育的各个领域。从教育类别看，教育立法已经覆盖各级各类教育，《学前教育法》已纳入立法规划，2021 年制定颁布了《家庭教育促进法》。目前，除了中等教育中的普通高中类型外，都已经建立了明确的法律规范。从教育领域看，教育立法覆盖教育的各个方面，制定一系列涵盖学校管理、学校安全、招生考试、学生和教师利益维护等重要领域的教育法规和部门规章，满足了基层实际需要，回应了群众期盼，为依法治校提供更加明确适用的法治依据。 第二，立法形式更加多样，呈现出立、改、废、释等多种形式。党的十八大以来，我国对《教育法》、《民办教育促进法》等 4 部教育法律进行了修订，对《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等 5 部教育行政法规进行了修订，制定了 17 部部门规章，进一步健全了“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的法律规范和制度要求，使教育的基本方针政策和若干重要制度更加明确，广大人民群众的受教育权得到更好保障，保证在法治轨道上推进教育改革发展。按照法治的精神和改革形势的发展变化，教育部分别在 2015 年和 2021 年对部门规章开展清理和废止工作，进一步消除教育法律规定不一致、不衔接等问题，保证教育法律体系的和谐与统一。 第三，地方教育立法取得显著进展。从数量上看，党的十八大以来是地方性教育法规和规章建设的高峰时期，这一时期制定修改的地方性教育法规规章 136 件，约占总数的 40%，平均每年有 15 部，②推动地方教育立法已经成为各地教育法治建设的重点工作（见下图）。从内容上看，在学前教育、终身学习、学校安全等领域，地方立法部门不断尝试制定和修改适用本地的教育法规或规章，满足本地教育改革发展需要，为全国教育立法积累经验。（二）教育依法行政日益完善 党的十八大以来，各级教育行政部门进一步深化改革，积极在教育系统推进法治政府建设，加强依法行政制度建设，科学民主决策，公正文明执法，推进政务公开，全面提升教育依法行政能力。 第一，细化明晰教育行政部门权责清单。根据《依法治教实施纲要（2016—2020年）》的要求，各级教育行政部门均制定并公布权力清单、责任清单，依法清理、精简行政权力，对行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责进行了重点梳理，教育行政部门的职能权限与责任得到进一步明确，为开展教育行政执法奠定了良好基础。 第二，全面深化教育领域“放管服”改革。改变之前仅仅依靠行政手段的管理方式，更加注重运用政策指导和法治规范的方式推进教育治理，充分激发教育发展内生动力。2019 年，科技部、教育部等六部门出台《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，进一步推动扩大高等学校和科研院所科研领域自主权，全面增强创新活力。2020 年，教育部等八部门出台《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，强化中小学办学主体地位，着力激发校长、教师教育教学的积极性和创造性。 第三，不断完善教育行政执法体制机制。2019 年，教育部发布《关于加强教育行政执法工作的意见》，促进和保障了教育行政部门加快建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制，各级教育行政部门普遍已公布教育执法事项清单，大部分地区也已公布执法裁量标准和执法程序规范。 第四，逐步健全教育系统依法化解纠纷的机制。2019 年，教育部等五部门发布《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，完善学校安全事故预防与处理机制，依法治理“校闹”行为，形成了依法依规、客观公正、多元参与、部门协作的工作格局，切实为学校办学排忧解难。 （三）学校治理体系初步建构 党的十八大以来，现代学校制度建设不断推进，学校办学自主权不断落实和规范，学校依法管理的能力和水平不断提高，学校章程及权力运行规范程度、权利保障和救济机制健全程度等方面显著提高。 第一，制定了全面推进依法治校的总体规划。2012 年，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，这是依法治校的里程碑式文件，对各级各类学校全面落实依法治国要求，大力推进依法治校、建设现代学校制度作出系统部署，有力推动学校加快现代学校制度建设，全面实施依法治校。 第二，构建了依章办学的治理格局。教育部 2011 年发布《高等学校章程制定暂行办法》，2012 年全面启动该办法的贯彻实施工作，建立章程核准机制，健全章程核准后的执行和监督评价机制。目前，113 所部属高等学校制定了大学章程并经教育部核准，中小学和学前教育等教育机构也已经普遍建立了学校章程，完善了以章程为核心的学校内部规章制度体系。 第三 ，不断完善学校治理结构。2018年，教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，推动高等学校构建学校法人治理结构和学校法律风险防控体系。2022年，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，有力指导中小学校进一步完善党组织领导体制机制。同年，教育部出台《中小学法治副校长聘任与管理办法》，进一步规范中小学校法治副校长管理，推动构建更加完善的学校治理体系。同年，教育部颁布《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》，明确依法治校的 10个重点领域、38 条核心要求，有力推动中小学校深入推进依法治校和积极创建依法治校示范校。 第四，健全师生权益保护救济机制。党的十八大以来，教育部陆续颁布了《普通高等学校学生管理规定》、《中小学教育惩戒规则（试行）》、《未成年人学校保护规定》等文件，更加明确地规定了师生的行为规范，更加有效地保障了师生的合法权益，为维护教育基本秩序、营造良好教育生态发挥了重要作用。 （四）法治教育全面系统推进我国法治教育的目的在于培养学生树立中国特色社会主义法治理念，而不是西方“三权分立”的法治观念，应摒弃完全照搬西方法治思想的做法。党的十八大以来，法治教育内容逐步拓展为以法律常识、法治理念、法治原则等为核心的系统化法治教育，法治教育途径从单一走向多元化，法治教育水平也得到系统提升。 第一 ，法治教育体系逐步完善 。2016年，教育部出台《青少年法治教育大纲》，明确了各学段法治教育的目标任务、主要内容和基本要求，全面提高了青少年法治观念和法律意识，使尊法、学法、守法、用法成为青少年的共同追求和自觉行动，提升了法治教育系统化、科学化水平，有力推进法治教育纳入国民教育体系。 第二，法治教育途径不断创新。在充分发挥课堂教学主渠道作用基础上，推动“宪法晨读”和“学宪法讲宪法”成为固定的学生普法教育活动。充分运用教育部全国青少年普法网平台，切实增强法治教育信息化水平。目前，通过普法网开展宪法在线学习的学生已经增长至 78 亿多人次，通过在线测评，授予 1.4 亿多名学生“宪法卫士”称号。积极推动青少年法治教育实践基地建设，基本实现每个地级市建成 1 个实践基地，全国共建成青少年法治教育实践基地 3 万多个，推动法治教育制度化、常态化建设。 第三，法治教育水平不断提升。通过加强法治教材建设、推进教师法治素养提升、强化法治副校长配置等工作，不断提升学校法治教育的能力和水平。教育部组织编写《道德与法治》统编教材，全部投入使用。其中，小学教材涉及 30 多部法律法规，初中教材涉及 50 多部法律法规，普通高中将法治意识作为思想政治学科核心素养之一。“国培计划”示范项目启动法治教育教师培训，不断提升教师法治素养。各级各类学校逐步建成以法治副校长、德育主任等为主体，以专家和律师等法律顾问为辅助的法治教育队伍，打造学校法治建设的专门队伍。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述的重大意义习近平总书记关于教育法治建设的重要论述是在中华民族法治文化传统的基础上，结合实践需要与展望未来发展趋势，在依法治国大方略中明确了教育法治事业发展的定位和方向，丰富了教育法治理论内涵，是今后教育法治工作的行动纲领。（一）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述指引了中国特色社会主义教育法治的正确方向 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为我们正确看待教育立法与教育改革的关系指明了方向，使教育领域进一步清晰了教育立法的重要地位。过去传统的立法思维是“成熟一个制定一个”，在起草法律条文时也是“宜粗不宜细”，跟不上教育改革快速发展带来的立法需求。正确看待改革与法治的关系，习近平总书记用“科学立法”四个字为我们指明了方向。要突破这些传统思维，立法和改革并驾齐驱，使法律能够更好地发挥积极作用，在改革实践中更快更好地凝聚共识，使法律在整个改革的过程中起到真正引领、规范和促进的作用。教育立法必须与教育改革重大决策相衔接，研究教育改革方案的时候，须同步规划落实相关教育立法问题，及时提出制定或修订教育法律法规的建议，充分认识到教育法律在教育改革发展中的引领和推动作用。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为教育法治建设的根本立场指明了方向，即教育法治要服务于人民，坚持人民立场。每一部教育法律要使人民满意，受人民拥护。保障受教育权是“培养人”的前提，是个体健康成长全面发展的基本条件，而教育法律是保障受教育权的基石。目前，我国教育法律体系是按照不同教育阶段、教育类型来分别规定受教育者权利和义务的，已经初步建立了不同层次、不同领域的国家履行受教育权保障义务的体系。《教育法》、《义务教育法》和正在制定的《学前教育法》等法律中都把保障人民教育权益、促进教育公平作为基本价值取向，强调要推进教育均衡发展，优先保障弱势群体、边远贫困地区学生的受教育权。教育法治要坚持教育公益性原则，以教育公平促进社会公平，使每个人都能公平享有受教育的机会。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述为教育法治建设走什么道路指明了方向，即坚持走中国特色社会主义教育法治道路。主要是把握好三个关键。第一个关键是坚持党对教育事业、对教育法治的领导，把党的领导贯彻到立法的全过程，各级党委支持和推动法治政府依法行政，用法治思维和法治方式领导教育法治工作。第二个关键是建设中国特色社会主义教育法律制度，办人民满意的教育，为国家和人民培养社会主义建设者和接班人。第三个关键是坚持中国特色社会主义教育法治理念，这一理念是从中国教育发展的实际国情和依法治国战略大方向出发，深刻总结我国从古至今深厚积淀的中国特色法律文化，是对我国优良的法治传统的继承和发扬。总之，我们要在中国国情的基础上学习和借鉴外国经验，探索一条继往开来又开放包容的教育法治发展道路。既要发展有中国特色、世界水平的现代教育，又要坚持走中国特色社会主义教育法治道路。我们还应该与时俱进，不断进行教育法律制度、教育法治文化的创新，以新理论和新实践来不断拓展中国特色社会主义教育法治道路。 （二）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述丰富了中国特色社会主义教育法治的理论内涵习近平法治思想和习近平总书记关于教育法治建设的重要论述，都是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是教育领域落实依法治国基本方略，是全面推进依法治教根本遵循和理论指引。习近平法治思想是对马克思主义法治理论的继承、丰富和创造性发展，为中国特色社会主义教育法治夯实了理论基石。近年来，习近平总书记关于教育法治建设的重要论述科学回答了教育法治发展面临的新理论、新实践问题，丰富了中国特色社会主义教育法治理论内涵。 第一，明确教育法治在新时代教育事业发展中的重要地位。教育法治对教育事业发展是固根本、稳预期、利长远的重要作用，教育领域的良法善治是保障公民受教育权、维护教育公平和教育秩序、培养知法守法的社会主义建设者与接班人的根本要求。推进教育治理体系和治理能力现代化，也需要教育法治的保障。改革开放以来教育领域法律关系发生了巨大的变化，由纵向行政管理法律关系为主变为政府、学校、教师、家长、行业组织、市场主体等多种法律关系并存，旧的行政管理思维无法解决新时代教育发展面临的新问题，运用法治思维和法治方式解决教育问题和推动教育发展是根本途径。要在法治轨道上调节新的教育法律关系，坚持在法治轨道上推进教育治理体系和治理能力现代化。 第二，为教育法治发展提供了系统思维和辩证思考的方法论。不谋全局者，不足谋一域。教育法治发展要以教育治理的整体视角把握全面依法治教，不仅涉及教育立法、教育依法行政、依法治校和法治教育各个领域，还要在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的大背景下系统思考教育法治政府建设、法治校园建设和家校社协同的法治教育三个方面相互促进与共同发展。习近平总书记关于教育法治建设的重要论述也具有鲜明的辩证品格，要辩证看待教育改革与教育法治的关系、教育政策与教育法律的关系、学校活力与学校秩序的关系等。 第三，揭示了教育法治与立德树人之间相互融合促进的内在联系。法治与道德本质属性相辅相成，法律是成文的道德，道德是内心的法律。育人的根本是立德，而立德须内化到学校教育的各领域、各方面、各环节，包含了增强学生的法治意识，提高学生的法治素养，教育法治建设的目标之一就是培养高素质的守法公民。教育立法明文规定了立德树人根本任务的重要定位，教育法治对学校落实立德树人实施了全方位保障与托底，对学校建设也提出了依法治理的新要求。 （三）习近平总书记关于教育法治建设的重要论述提供了中国特色社会主义教育法治的行动纲领 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述明确了教育立法工作要坚持党的领导，坚持人民利益至上，坚持立法质量和立法效率并重。当前，我国教育立法还存在一些问题或挑战。首先，就立法效率而言，教育法律的制定或修订还普遍存在因部门协调问题拖慢立法进程，导致一些重要的教育法律迟迟不能出台。习近平总书记对于这一问题的解决明确了两个重点，一是加强党对立法工作的领导，二是发挥全国人民代表大会的主导作用。其次，就法律制度完备性而言，教育法律体系缺乏整体设计和系统性。一些重要领域教育法律如学校教育法、考试法、教育投入法等尚未制定，横向覆盖周延性差，存在大量立法空白。《中华人民共和国民法典》出台后，习近平总书记指明了未来法典编纂的路径方向。启动教育法典的编纂和研究工作，也是教育法律制度整体设计、修改和教育法学研究的一次难得机遇与挑战。教育法存在的体系性缺陷已经成为教育法法典化的掣肘因素。教育法法典化的相关研究不仅可以推进教育立法的进程，完善我国的教育法律体系，还可以解决当前单行教育立法难以列入国家立法规划、若干法律之间法条竞合和法条冲突等教育立法中的现实问题。 习近平法治思想指引了依法治教的总体方向和目标，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，教育系统要落实这一新时代的战略任务，要从思想观念到体制机制、从方式方法到能力本领，都有一个全方位、深层次的转变，统筹推进教育系统法治政府建设和依法治校。未来须逐步破解的难题主要有三，一是教育依法行政法律制度供给缺乏，二是教育行政执法缺人缺机构、缺观念意识、缺专业水平，三是教育系统工作人员和领导干部法治素养有待进一步提高。教育系统法治政府建设首先要完善教育依法行政制度体系，确保决策法定、程序法定，政府依法全面履行职能，深化教育行政执法体制改革，完善各方主体参与的学校治理体系，营造各级各类学校民主、平等、公正、法治等社会主义核心价值观氛围。习近平总书记强调了领导干部法治素养的重要性，要抓教育系统“关键少数”，教育部门领导干部应当带头学法、用法，成为懂法、守法的典范，要具备良好的法治素养。学校领导要善于运用法治思维和法治方式来治理学校，将法律法规中保护教师与学生权益的有关规定落地落实，引导全体干部师生做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。教育系统要与公安、司法、检察等多部门通力合作，共同为学生撑起保护的网络。 习近平总书记关于教育法治建设的重要论述明确了青少年法治教育的重要地位，不仅要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养，还要提升青少年法治教育的针对性和时效性。推进以社会主义法治理念与社会主义法治信仰为主导的青少年法治教育是教育法治工作中非常重要的内容，需要社会各界共同关心与支持。法治教育要从青少年抓起，引导青少年树立尊法、学法、守法、用法意识，全面提升公民法治素养，培养一大批德法兼修的高素质法治人才及后备力量。 来源 | 《教育研究》2022年第11期作者 | 中国教科院教育法治与教育标准研究所；执笔人：杨润勇、马雷军、郄芳、王许人、周文娟、鲁幽